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Sentenza

La Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimita...
La Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimita
Corte Costituzionale

Sentenza 2-5 aprile 2012, n. 80

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Franco GALLO Presidente

- Luigi MAZZELLA Giudice

- Gaetano SILVESTRI "

- Sabino CASSESE "

- Giuseppe TESAURO "

- Paolo Maria NAPOLITANO "

- Giuseppe FRIGO "

- Alessandro CRISCUOLO "

- Paolo GROSSI "

- Giorgio LATTANZI "

- Aldo CAROSI "

- Marta CARTABIA "

- Mario Rosario MORELLI "

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, del decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79 (Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, nonché attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio), e degli artt. 1, 2, 3, 4, commi 1 e 2, 8, 9, 10, 11, comma 1, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 20, comma 2, 21, 23, commi 1 e 2, 24, 30, comma 1, 68 e 69 dell'allegato 1 del citato decreto legislativo, promossi dalle Regioni Toscana, Puglia, Umbria e Veneto, con ricorsi notificati il 29 luglio-3 agosto 2011, il 4-12 agosto 2011 e il 5 agosto 2011, depositati in cancelleria il 5, il 9 e l'11 agosto 2011, ed iscritti, rispettivamente, ai nn. 75, 76, 80 e 82 del registro ricorsi 2011.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 2012 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;

uditi gli avvocati Marcello Cecchetti per le Regioni Toscana e Puglia, Paola Manuali per la Regione Umbria, Bruno Barel e Luigi Manzi per la Regione Veneto, e l'avvocato dello Stato Maurizio Borgo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.— Con ricorso spedito per la notifica il 29 luglio 2011 e depositato il successivo 5 agosto (reg. ric. n. 75 del 2011), la Regione Toscana ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell'articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79 (Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, nonché attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio) e degli artt. 2, comma 2, 8, comma 2, 16, commi 1 e 2, 20, comma 2, 21, commi 1, 2 e 3, 23, commi 1 e 2, e 24 dell'allegato 1 del citato decreto legislativo, per violazione degli artt. 76, 77, primo comma, 117, terzo e quarto comma, 118, primo comma, della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione.

1.1.— L'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011, dispone che «È approvato il codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, di cui all'allegato 1».

Con il citato decreto, secondo la ricorrente, il Governo avrebbe emanato un nuovo testo normativo, finalizzato a disciplinare in maniera organica la materia “turismo”, senza coinvolgere adeguatamente le Regioni. Infatti, a seguito della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, la materia in esame, già attribuita alla competenza legislativa concorrente, è rientrata tra quelle di competenza residuale delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., sicché lo Stato non è legittimato a dettare una «legge-quadro» sul turismo, né, a fortiori, un «codice», inteso come corpo normativo tendenzialmente completo e organico in una data materia. Lo Stato, osserva la difesa regionale, può emanare «leggi-quadro» soltanto nelle materie di competenza concorrente e procedere alla regolamentazione organica, anche nel dettaglio, delle sole materie attribuite alla sua competenza esclusiva.

In proposito, la ricorrente richiama la giurisprudenza costituzionale sul riparto di competenze in materia di turismo, a partire dalla sentenza n. 197 del 2003, con la quale la Corte ha riconosciuto che, nel nuovo assetto delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), la materia “turismo” è assegnata alla potestà legislativa residuale regionale.

Nella sentenza citata la Corte costituzionale ha, tra l'altro, dichiarato inammissibili, per sopravvenuta carenza di interesse, le questioni aventi ad oggetto la legge 29 marzo 2001, n. 135 (Riforma della legislazione nazionale del turismo), proposte da alcune Regioni, in quanto le disposizioni statali impugnate non precludevano l'adozione di apposite normative regionali in materia, né potevano legittimare futuri interventi statali, invasivi della competenza regionale.

La Regione Toscana prosegue ricordando come la competenza residuale delle Regioni nella materia in esame sia stata riaffermata nelle sentenze n. 214 e n. 90 del 2006, con la precisazione, contenuta nella prima delle pronunce indicate, che lo Stato può attribuire funzioni legislative al livello centrale e regolarne l'esercizio, con interventi proporzionati e, in ogni caso, rispettosi del principio di leale collaborazione. Nel relativo giudizio le Regioni avevano impugnato, tra l'altro, i commi 2, 3, 4 e 7 dell'art. 12 del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 14 maggio 2005, n. 80, con i quali è stata istituita l'Agenzia nazionale del turismo (in sostituzione dell'ENIT). Queste norme sono state ritenute dalla Corte costituzionale non lesive del riparto di competenze, in quanto rispettose dei criteri di proporzionalità e del principio di leale collaborazione.

Nella specie, osserva la ricorrente, le competenze regionali erano «fatte salve» dalla previsione, all'art. 12, comma 7, del d.l. n. 35 del 2005, dell'intesa con la Conferenza Stato-Regioni per l'adozione del regolamento di organizzazione e di disciplina dell'Agenzia.

L'impostazione di fondo delle sentenze sopra citate avrebbe poi trovato conferma nelle successive sentenze n. 88 del 2007 e n. 76 del 2009.

La Regione Toscana ritiene che la normativa contenuta nel cosiddetto codice del turismo non sia conforme agli indicati requisiti. Si assume infatti che lo Stato abbia disciplinato organicamente l'intera materia del “turismo”, andando quindi ben oltre la regolamentazione di quei profili per i quali l'attrazione in sussidiarietà legittimerebbe (o potrebbe legittimare) l'intervento del legislatore statale.

Di qui l'impugnazione per contrasto con gli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost.

1.2.— Peraltro, secondo la Regione ricorrente, la normativa impugnata sarebbe stata adottata in assenza di specifica delega legislativa. La relativa censura potrebbe essere fatta valere nel giudizio in via principale in quanto il vizio denunciato si risolverebbe in una violazione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo ex art. 117, quarto comma, Cost.

Ciò premesso in punto di ammissibilità delle censure riferite ai parametri non attinenti al riparto di competenze, la ricorrente evidenzia che, per la parte relativa all'approvazione del codice del turismo, il d.lgs. n. 79 del 2011 richiama le deleghe legislative contenute nell'art. 14, commi 14, 15 e 18, della legge 28 novembre 2005, n. 246 (Semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005), che ha introdotto il meccanismo semplificatorio conosciuto come “sistema taglia-leggi”.

La difesa regionale procede quindi ad illustrare il contenuto delle norme richiamate.

L'art. 14 della legge n. 246 del 2005 prevede, al comma 14, la cosiddetta “delega salva-leggi”, scaduta il 16 dicembre 2009, per l'adozione di decreti legislativi che individuino le disposizioni legislative da sottrarre alla abrogazione generalizzata, disposta a sua volta dal comma 14-ter, con decorrenza dal 16 dicembre 2010.

Il comma 14 indica, tra gli altri, i seguenti princìpi e criteri direttivi per l'esercizio della delega: «d) identificazione delle disposizioni indispensabili per la regolamentazione di ciascun settore, anche utilizzando a tal fine le procedure di analisi e verifica dell'impatto della regolazione; e) organizzazione delle disposizioni da mantenere in vigore per settori omogenei o per materie, secondo il contenuto precettivo di ciascuna di esse».

Il comma 15 del medesimo art. 14 conferisce al Governo una ulteriore delega, stabilendo che «I decreti legislativi di cui al comma 14 provvedono altresì alla semplificazione o al riassetto della materia che ne è oggetto, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi di cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, anche al fine di armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente alla data del 1° gennaio 1970».

Infine, il comma 18 dell'art. 14 prevede che «Entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 14, possono essere emanate, con uno o più decreti legislativi, disposizioni integrative, di riassetto o correttive, esclusivamente nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi di cui al comma 15 e previo parere della Commissione di cui al comma 19».

La ricorrente segnala che, in attuazione delle deleghe fin qui richiamate, è stato emanato soltanto il decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179 (Disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246), contenente un articolo e due allegati, nei quali sono individuati, in ordine cronologico, 2.375 atti legislativi da salvare rispetto alla cosiddetta “ghigliottina taglia-leggi”, e 861 atti legislativi da sottrarre all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200 (Misure urgenti in materia di semplificazione normativa), convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 18 febbraio 2009, n. 9.

La difesa regionale rileva che il d.lgs. n. 179 del 2009 ha omesso di organizzare per materie o per settori omogenei le disposizioni antecedenti al 1970 da sottrarre al meccanismo abrogativo, come invece previsto dalla delega. Pertanto, sarebbe venuto meno il presupposto fondamentale delle “deleghe al riassetto” previste dai commi 15 e 18 dell'art. 14 della legge n. 246 del 2005, con la conseguenza che l'impugnato d.lgs. n. 79 del 2011 sarebbe stato emanato in carenza di potere legislativo delegato.

Inoltre, prosegue la ricorrente, la delega è stata esercitata nonostante l'avvenuta scadenza del termine fissato nel già richiamato comma 18 dell'art. 14.

L'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 179 del 2009 sarebbe dunque illegittimo, per contrasto con gli artt. 76 e 77, primo comma, Cost., in quanto il potere legislativo del Governo sarebbe stato esercitato «in assenza di delega legislativa, al di fuori dell'ambito oggettivo da questa individuato e, comunque, sulla base di una norma di delega del tutto priva di oggetto e ormai scaduta e, pertanto, carente anche in relazione alla fissazione di adeguati princìpi e criteri direttivi per l'esercizio del potere delegato».

1.3.— La Regione Toscana procede quindi all'esame delle ulteriori norme impugnate, tutte inserite nell'allegato 1 del d.lgs. n. 79 del 2011.

1.3.1.— In particolare, è censurato l'art. 2, comma 2, del suddetto allegato 1, il quale prevede che «L'intervento legislativo dello Stato in materia di turismo è, altresì, consentito quando sussistono le seguenti esigenze di carattere unitario: a) valorizzazione, sviluppo e competitività, a livello interno ed internazionale, del settore turistico quale fondamentale risorsa del Paese; b) riordino e unitarietà dell'offerta turistica italiana».

La disposizione impugnata è preceduta dal comma 1, del seguente tenore: «L'intervento legislativo dello Stato nella materia del turismo è consentito quando il suo oggetto principale costituisce esercizio di una autonoma competenza legislativa statale esclusiva o concorrente».

A parere della ricorrente, la norma di cui al comma 2 è illegittima in quanto realizza una avocazione da parte dello Stato delle sole funzioni legislative, senza alcun collegamento o riferimento a quelle amministrative, con inversione dello schema di chiamata in sussidiarietà elaborato dalla giurisprudenza costituzionale, ponendosi, quindi, in contrasto con le regole del riparto di competenze e precisamente con gli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost.

Sul punto, la difesa regionale ribadisce che l'avocazione allo Stato della funzione legislativa in relazione a materie di potestà concorrente o residuale è ammissibile solo per l'esercizio di funzioni specifiche e definite, mentre la norma impugnata si limita ad individuare obiettivi generali, realizzando per questo verso «una generalizzata ed indefinita avocazione di funzioni legislative spettanti alle Regioni».

1.3.2.— Oggetto di specifica impugnazione è anche l'art. 8, comma 2, dell'allegato 1, secondo cui «Per attività ricettiva si intende l'attività diretta alla produzione di servizi per l'ospitalità esercitata nelle strutture ricettive. Nell'ambito di tale attività rientra altresì, unitamente alla prestazione del servizio ricettivo, la somministrazione di alimenti e bevande alle persone alloggiate, ai loro ospiti ed a coloro che sono ospitati nella struttura ricettiva in occasione di manifestazioni e convegni organizzati, nonché la fornitura di giornali, riviste, pellicole per uso fotografico e di registrazione audiovisiva o strumenti informatici, cartoline e francobolli alle persone alloggiate, nonché la gestione, ad uso esclusivo di dette persone, attrezzature e strutture a carattere ricreativo, per le quali è fatta salva la vigente disciplina in materia di sicurezza. Nella licenza di esercizio di attività ricettiva è ricompresa anche la licenza per la somministrazione di alimenti e bevande per le persone non alloggiate nella struttura nonché, nel rispetto dei requisiti previsti dalla normativa vigente, per le attività legate al benessere della persona o all'organizzazione congressuale».

Secondo la ricorrente, il suddetto art. 8, comma 2, solo in apparenza si limita a definire l'attività ricettiva, apportando, in realtà, modifiche sostanziali all'attuale disciplina, in quanto ricomprende, nella licenza di esercizio dell'attività in parola, la licenza per la somministrazione di alimenti e bevande anche alle persone non alloggiate.

La ricorrente osserva come, per effetto della norma censurata, si determini un regime giuridico «incomprensibile», applicabile in maniera diversa a seconda che sia svolta esclusivamente l'attività di somministrazione di alimenti e bevande, ovvero anche quella ricettiva, giacché soltanto nel primo caso l'attività rimarrebbe assoggettata alla disciplina dettata in materia di commercio.

In tal modo risulterebbero violate le competenze regionali in materia di turismo e commercio, attribuite alla competenza residuale delle Regioni dall'art. 117, quarto comma, Cost.

La difesa regionale richiama la sentenza n. 339 del 2007 della Corte costituzionale, che ha scrutinato disposizioni analoghe a quella oggi censurata ed ha dichiarato fondate le questioni aventi ad oggetto l'art. 4, commi 3 e 4, della legge 20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell'agriturismo), concernente la disciplina delle attività agrituristiche.

Nell'occasione, la Corte ha ritenuto che la disposizione contenuta nel comma 3, in quanto introduttiva di una presunzione ai fini del riconoscimento di un'attività come agrituristica, operasse esclusivamente nelle materie agricoltura e turismo, e pertanto fosse lesiva delle prerogative costituzionali delle Regioni, alle quali le suddette materie sono attribuite in via residuale.

Allo stesso modo, la disposizione contenuta nell'art. 4, comma 4, della legge n. 96 del 2006, la quale fissava una serie di criteri che l'impresa agrituristica avrebbe dovuto rispettare nella somministrazione di pasti e di bevande, è stata considerata dalla Corte lesiva delle prerogative regionali, in quanto diretta a disciplinare aspetti inerenti l'attività agrituristica.

1.3.3.— Gli art. 16, commi 1 e 2, e 21, commi 1, 2 e 3, dell'allegato 1, prevedono che siano assoggettati a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) – come disciplinata dall'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) – rispettivamente l'avvio e l'esercizio delle strutture turistico-ricettive e l'apertura, il trasferimento e le modificazioni concernenti l'operatività delle agenzie di viaggi e turismo.

A parere della Regione Toscana, si tratta di disposizioni con le quali lo Stato è intervenuto su procedimenti amministrativi relativi alla materia del “turismo”, di competenza residuale delle Regioni. Sarebbero dunque violati gli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost.

È nuovamente richiamata la sentenza n. 339 del 2007, nella quale la Corte costituzionale ha affermato, tra l'altro, che le norme statali recanti la disciplina del procedimento amministrativo che consente l'avvio dell'esercizio di un agriturismo, nonché della comunicazione delle eventuali variazioni dell'attività autorizzata, «attengono unicamente ad aspetti relativi alla attività agrituristica che, in quanto tali, sono sottratti alla competenza legislativa dello Stato».

La ricorrente sottolinea come la Corte costituzionale si sia espressa in termini analoghi nella sentenza n. 76 del 2009, dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 194, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2008). Nella pronunzia da ultimo citata, la Corte – dopo aver ribadito che «con riguardo al settore turistico […] la necessità di un intervento unitario del legislatore statale nasce dall'esigenza di valorizzare meglio l'attività turistica sul piano economico interno e internazionale, attraverso misure di varia e complessa natura, e dalla necessità di ricondurre ad unità la grande varietà dell'offerta turistica del nostro Paese e di esaltare il rilievo assunto dal turismo nell'ambito dell'economia nazionale (sentenze n. 88 del 2007 e n. 214 del 2006)» – ha precisato che «una tale disciplina regolamentare è destinata ad incidere in maniera significativa sulle competenze delle Regioni in materia di turismo (in particolare introducendo procedure e termini che dovranno essere osservati anche dalle strutture amministrative regionali)». Pertanto, la Corte ha ritenuto che la norma impugnata dovesse prevedere «l'incisivo strumento di leale collaborazione con le Regioni rappresentato dall'intesa con la Conferenza Stato-Regioni», anziché la mera acquisizione di un parere di quest'ultima.

La difesa della Regione Toscana osserva come la disposizione oggetto dell'odierno ricorso non preveda alcuna intesa con le Regioni, donde la violazione del principio di leale collaborazione.

D'altra parte, la disciplina in esame non sarebbe riconducibile alla materia «tutela della concorrenza», di competenza esclusiva dello Stato, in quanto essa riguarda essenzialmente il rapporto tra la pubblica amministrazione e gli operatori privati, non «la concorrenza tra imprenditori che hanno diritto alla parità di trattamento e ad agire in un mercato libero senza barriere».

Le disposizioni impugnate nemmeno potrebbero essere ascritte alla fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni, pure di competenza legislativa esclusiva statale, pena la configurazione di un titolo «generale» di intervento statale su tutta l'attività amministrativa regionale e locale.

Nella specie, del resto, non è predeterminato il livello della prestazione, e il momento in cui l'attività può essere iniziata non costituisce una prestazione concernente un diritto.

La difesa regionale evidenzia come, una volta esclusi i due titoli di competenza statale di cui sopra, le disposizioni impugnate ricadano nella materia “turismo” o al più in quella del “commercio”, e cioè in materie di potestà legislativa residuale delle Regioni, con conseguente violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost.

1.3.4.— L'art. 20, comma 2, dell'allegato 1 prevede che «l'apertura di filiali, succursali e altri punti vendita di agenzie già legittimate ad operare non richiede la nomina di un direttore tecnico per ciascun punto di erogazione del servizio».

In proposito, la ricorrente richiama le argomentazioni svolte in riferimento agli artt. 16 e 21 dell'allegato 1, tenuto conto che pure la disposizione contenuta nell'art. 20, comma 2, è volta a disciplinare i procedimenti amministrativi, «senza che tale disciplina sia necessitata dall'esercizio di una competenza esclusiva statale».

A ciò conseguirebbe la violazione delle attribuzioni regionali in materia di turismo e di commercio, e quindi degli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost.

1.3.5.— La Regione Toscana impugna anche l'art. 23, commi 1 e 2, dell'allegato 1, in quanto conterrebbe una previsione non riconducibile ad un titolo di competenza statale.

Le norme impugnate, infatti, definiscono i «sistemi turistici locali», prevedendone il riconoscimento da parte delle Regioni.

Secondo la ricorrente, i commi 1 e 2 dell'art. 23 recherebbero disposizioni di dettaglio in materia di turismo, come tali lesive del disposto del quarto comma dell'art. 117 Cost. Inoltre, non sussisterebbero le condizioni per ritenere legittima la chiamata in sussidiarietà da parte dello Stato, in quanto le disposizioni in esame non riguardano funzioni e competenze amministrative, bensì contengono prescrizioni generali, destinate ad essere attuate dalle Regioni e dagli enti locali. Proprio quest'ultimo assunto dimostrerebbe l'insussistenza della necessità di avocare allo Stato le funzioni amministrative e quelle legislative in materia.

La difesa regionale ricorda, inoltre, come la Corte costituzionale abbia ritenuto legittimo il ricorso alla chiamata in sussidiarietà in materia di turismo a condizione che esistano esigenze unitarie connesse alla promozione del sistema turistico nazionale, in particolare nei rapporti con l'estero. Condizione, quest'ultima, che non sussisterebbe nel caso di specie, trattandosi di azioni per le quali il livello regionale risulta adeguato.

In ogni caso, precisa la difesa regionale, la suddetta previsione sarebbe illegittima in quanto non lascia margini di intervento alle Regioni, che devono soltanto provvedere a riconoscere le strutture definite dalla legge statale, e ciò in una materia rimessa alla competenza residuale regionale, anche con riguardo ai rapporti con gli enti locali.

Risulterebbero dunque violati gli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost.

1.3.6.— Da ultimo, è impugnato l'art. 24 dell'allegato 1, il quale dispone che «Nel rispetto dell'articolo 9 della Costituzione e del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro delegato, di concerto con il Ministro per i beni e le attività culturali, promuove la realizzazione di iniziative turistiche finalizzate ad incentivare la valorizzazione del patrimonio storico-artistico, archeologico, architettonico e paesaggistico presente sul territorio italiano, utilizzando le risorse umane e strumentali disponibili, senza nuovi ed ulteriori oneri per la finanza pubblica».

La ricorrente osserva come la disposizione in esame si collochi all'incrocio tra due materie: da un lato, il turismo, rimesso alla potestà residuale regionale, e, dall'altro lato, la «valorizzazione dei beni culturali e ambientali», di competenza concorrente.

Al riguardo, la Regione Toscana assume che l'attività promozionale prevista dalla norma impugnata ben possa essere svolta a livello regionale, non sussistendo valide ragioni per cui lo Stato debba operare secondo il meccanismo della chiamata in sussidiarietà. In ogni caso, la norma impugnata non avrebbe rispettato i requisiti procedimentali previsti dalla giurisprudenza costituzionale per la legittimità della chiamata in sussidiarietà; il censurato art. 24 non prevede, infatti, che l'attività promozionale assegnata allo Stato sia esercitata previa una necessaria intesa in sede di Conferenza unificata, qualora gli interventi si pongano su un livello sovraregionale, o direttamente con la Regione interessata, nel caso di interventi limitati al territorio di quest'ultima.

A tal proposito, la difesa regionale richiama la sentenza n. 94 del 2008, nella quale la Corte costituzionale ha sottolineato il necessario coinvolgimento delle Regioni anche nelle procedure di adozione delle misure di sostegno al settore turistico.

In definitiva, l'art. 24, incidendo su profili attinenti alle materie del turismo e della valorizzazione dei beni culturali, senza prevedere la necessaria intesa con le Regioni, si porrebbe in contrasto con gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, primo comma, Cost., nonché con il principio di leale collaborazione.

2.— Con ricorso spedito per la notifica il 4 agosto 2011 e depositato il successivo 5 agosto (reg. ric. n. 76 del 2011), la Regione Puglia ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011 e degli artt. 2, comma 2, 8, comma 2, 16, commi 1 e 2, 20, comma 2, 21, commi 1, 2 e 3, 23, comma 1, e 24 dell'allegato 1 del citato decreto legislativo, per violazione degli artt. 76, 77, primo comma, 117, terzo e quarto comma, e 118, primo comma, Cost.

2.1.— La ricorrente premette che con l'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011 è stato approvato il «codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo», contenuto nell'allegato 1, mentre la rimanente parte del decreto ha modificato ed integrato il decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 (Codice del consumo, a norma dell'articolo 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229), in attuazione della direttiva 14 gennaio 2009, n. 2008/122/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla tutela dei consumatori per quanto riguarda taluni aspetti dei contratti di multiproprietà, dei contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine e dei contratti di rivendita e di scambio).

La difesa regionale osserva che, per questa seconda parte del d.lgs. n. 79 del 2011, estranea al presente ricorso, il decreto trova il proprio fondamento nella delega legislativa contenuta negli artt. 1 e 2 e nell'allegato B della legge 4 giugno 2010, n. 96 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2009). Diversamente, per la parte relativa all'approvazione del cosiddetto codice del turismo, il decreto in questione, secondo quanto risulta dalla relativa premessa, dovrebbe trovare fondamento nelle deleghe legislative di cui all'art. 14, commi 14, 15 e 18, della legge n. 246 del 2005, cioè in quelle norme che hanno delineato il complesso meccanismo semplificatorio, comunemente definito “sistema taglia-leggi”.

Quanto all'iter procedimentale che ha preceduto l'emanazione del d.lgs. n. 79 del 2011, la Regione Puglia ricorda, tra l'altro, che sullo schema di decreto la Conferenza unificata ha espresso, in data 18 novembre 2010, un parere positivo per la parte attuativa della delega di cui alla legge n. 96 del 2010, e negativo per la parte relativa al cosiddetto codice del turismo. Il Consiglio di Stato ha, invece, espresso sul medesimo schema un parere favorevole con condizioni e osservazioni.

2.2.— In primo luogo, la Regione Puglia impugna l'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011 per violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, Cost., in relazione alla lesione delle attribuzioni spettanti alle Regioni in base agli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost.

In particolare, la difesa regionale rileva che le deleghe contenute nei commi 14 e 15 dell'art. 14 della legge n. 246 del 2005 sono scadute in data 16 dicembre 2009 (e comunque non oltre il 16 marzo 2010, in forza della previsione contenuta nell'ultimo periodo del comma 22 del medesimo art. 14 della legge n. 246 del 2005). Inoltre, sempre secondo la ricorrente, la delega di cui al comma 14 abilita il Governo alla sola adozione di decreti meramente ricognitivi delle disposizioni legislative anteriori al 1970 da mantenere in vigore, sottraendole agli effetti abrogativi della cosiddetta clausola ghigliottina (è richiamata la sentenza n. 346 del 2010 della Corte costituzionale).

Alla luce di quanto appena riferito, la ricorrente sostiene che l'unica delega legislativa astrattamente in grado di fondare il potere del Governo di approvare il codice del turismo è quella contenuta nel comma 18 del citato art. 14, per la parte relativa all'emanazione di disposizioni «di riassetto». La suddetta previsione, sostituita dall'art. 13 della legge 4 marzo 2009, n. 15 (Delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro e alla Corte dei conti), stabilisce che «entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 14, possono essere emanate, con uno o più decreti legislativi, disposizioni integrative, di riassetto o correttive, esclusivamente nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi di cui al comma 15 e previo parere della Commissione di cui al comma 19».

Sarebbe evidente, a parere della Regione Puglia, che una delega siffatta, limitata al «riassetto» dell'esistente, non possa abilitare il Governo ad adottare il codice del turismo, come non aveva mancato di rilevare la Conferenza unificata, nel parere negativo espresso in data 18 novembre 2010 sullo schema di decreto legislativo, in riferimento alla parte relativa all'approvazione del suddetto codice.

A ciò conseguirebbe, sempre secondo la ricorrente, l'illegittimità delle disposizioni impugnate per violazione dell'art. 77, primo comma, Cost., anche nell'ipotesi in cui si accedesse all'interpretazione sistematica della normativa contenuta nell'art. 14 della legge n. 246 del 2005, indicata dal Consiglio di Stato, sezioni riunite prima e normativa, nel parere 2 marzo 2010, n. 802, adunanza del 13 gennaio 2010.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto, infatti, che la delega al «riassetto», contenuta nel comma 18 del citato art. 14, sia autonoma rispetto a quella integrativo-correttiva pure indicata nel medesimo comma 18, e che pertanto essa valga sostanzialmente come «proroga» per un ulteriore biennio della delega al «riassetto» prevista dal comma 15 e già scaduta il 16 dicembre 2009. Il predetto parere conclude, sul punto, affermando che «quanto all'oggetto […] della delega esso è e rimane quello previsto dall'art. 14, comma 15, della legge n. 246 del 2005, e cioè il riassetto della materia oggetto dei decreti legislativi di cui al comma 14. Si evidenzia, in questa prospettiva, il legame che unisce la fase di riassetto, da compiersi ai sensi del nuovo comma 18, con la fase, in precedenza svolta, di identificazione della disciplina da mantenere in vigore. L'opera di riassetto può, infatti, essere realizzata per la prima volta nel biennio di cui all'art. 14, comma 18, ma è comunque sequenzialmente collegata con l'attività svolta nelle fasi precedenti» (punto 8 del Considerato).

La difesa regionale osserva come anche siffatta interpretazione non consenta di ritenere il codice del turismo esente da vizi di costituzionalità relativi al suo procedimento di formazione. Al riguardo, la Regione Puglia ricorda che l'art. 14 della legge n. 246 del 2005 prevede, al comma 14, la cosiddetta “delega salva-leggi”, scaduta il 16 dicembre 2009, per l'adozione di decreti legislativi recanti l'individuazione delle disposizioni legislative da sottrarre all'abrogazione generalizzata, disposta a sua volta dal comma 14-ter, a decorrere dal 16 dicembre 2010.

Il comma 14 indica, tra i princìpi e criteri direttivi per l'esercizio della delega, quello dell'«organizzazione delle disposizioni da mantenere in vigore per settori omogenei o per materie, secondo il contenuto precettivo di ciascuna di esse» (lettera e).

Il successivo comma 15 conferisce al Governo una ulteriore delega, da esercitare con gli stessi decreti legislativi di cui al comma 14 (dunque, sempre entro il 16 dicembre 2009), stabilendo che questi ultimi «provvedono altresì alla semplificazione o al riassetto della materia che ne è oggetto, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi di cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, anche al fine di armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente alla data del 1° gennaio 1970».

Secondo la Regione Puglia, il tenore della disposizione da ultimo richiamata rende palese che la delega al «riassetto» contenuta nel comma 15 dell'art. 14 non ha un «oggetto definito», dovendolo mutuare dai decreti legislativi attuativi della delega cosiddetta “salva-leggi”, contenuta nel comma 14. Si tratta dunque di una delega con oggetto indefinito, ma «definibile» attraverso successivi atti normativi.

In base a queste previsioni, dunque, sarebbe stato possibile per il Governo esercitare la prima delega, prevista nel comma 14, e in tal modo determinare una pluralità di «oggetti definiti», sui quali poi esercitare la delega al «riassetto» prevista nel comma 15, o, scaduta quest'ultima, quella di cui al comma 18, come prospettato dal Consiglio di Stato.

Tuttavia, prosegue la difesa regionale, anche ad ammettere la conformità a Costituzione di questa soluzione ermeneutica, resta il fatto che nulla di tutto ciò si è verificato. Infatti, ad eccezione del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare), non rilevante in questa sede, l'esercizio delle deleghe previste nei citati commi 14 e 15 ha condotto all'emanazione del solo d.lgs. n. 179 del 2009 (entrato in vigore il 15 dicembre 2009), il quale contiene due elenchi, ordinati secondo il criterio cronologico, di atti legislativi da salvare rispetto alla cosiddetta “ghigliottina taglia-leggi” e di atti legislativi da sottrarre all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del d.l. n. 200 del 2008.

Il d.lgs. n. 179 del 2009, a parere della ricorrente, si pone in palese contrasto con il principio della delega di cui all'art. 14, comma 14, lettera e), della legge n. 246 del 2005, giacché non contiene alcuna distinzione o organizzazione «per materie» o «per settori omogenei» delle disposizioni individuate. Inoltre, anche a prescindere dalla illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 179, la mancata organizzazione «per materie» o «per settori omogenei» delle disposizioni «salvate» dall'abrogazione generalizzata ha determinato il venir meno del presupposto fondamentale delle deleghe al «riassetto», contenute nei commi 15 e 18 dell'art. 14 della legge n. 246 del 2005.

A ragionare diversamente, ammettendo cioè che il comma 18 abbia legittimato il Governo ad emanare decreti legislativi di riassetto nei due anni successivi all'entrata in vigore del d.lgs. n. 179 del 2009, e che tale riassetto debba coinvolgere anche le disposizioni legislative successive al 1° gennaio 1970, si arriverebbe a teorizzare che il Parlamento abbia conferito al Governo una delega a riformare l'intero ordinamento legislativo statale senza alcun limite che valga a definire l'ambito oggettivo dell'intervento.

È chiaro allora, prosegue la ricorrente, che il canone dell'interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione di cui all'art. 14, comma 18, della legge n. 246 del 2005 restringe il campo a due possibili soluzioni, in grado di evitare l'illegittimità costituzionale della delega: a) ritenere che la delega al riassetto presupponga la previa organizzazione delle disposizioni legislative anteriori al 1° gennaio 1970 per materie o per settori omogenei, così da avere un «oggetto definito»; b) ritenere che il riassetto (ex commi 15 e 18 dell'art. 14) sia riferito alle sole disposizioni legislative anteriori al 1° gennaio 1970 e fatte salve con il d.lgs. n. 179 del 2009, con la conseguenza che quelle successive alla predetta data possono essere prese in considerazione soltanto «al fine di armonizzare» le prime con queste ultime.

Entrambe le soluzioni interpretative, conclude sul punto la difesa regionale, portano a ritenere palesemente illegittimo il d.lgs. n. 79 del 2011, nella parte in cui approva il codice del turismo, per violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, Cost.

Nell'ipotesi sub a), il decreto sarebbe incostituzionale perché il Governo ha agito in assoluta carenza di potere, non sussistendo né i presupposti generali della delega al «riassetto», né un'altra delega avente ad oggetto il riassetto della normativa in tema di ordinamento e di mercato del turismo.

Nell'ipotesi sub b), l'illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 79 del 2011 deriverebbe dal fatto che il Governo ha ecceduto i limiti della delega per la parte in cui ha provveduto al riassetto dell'intera disciplina legislativa statale esistente in materia di turismo, senza limitarsi alle sole disposizioni anteriori al 1970, mantenute in vigore dal d.lgs. n. 179 del 2009.

2.2.1.— Qualora gli argomenti finora svolti non dovessero risultare condivisibili, la Regione Puglia chiede che la Corte sollevi davanti a se stessa, in riferimento all'art. 76 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 18, della legge n. 246 del 2005 in quanto contenente una delega priva di oggetto.

Al riguardo, la difesa regionale rileva che la delega di cui al comma 18 non potrebbe definirsi ad «oggetto definito» ove si ritenesse conferita al Governo la potestà di provvedere al riassetto di tutta la legislazione statale vigente, distinguendola in base al solo «criterio soggettivo» della struttura amministrativa competente. Se così fosse, secondo la ricorrente, saremmo in presenza di una «abilitazione take away», rivolta a ciascuna amministrazione dello Stato, a scegliere liberamente, di volta in volta, i materiali legislativi da «riassettare», e a confezionare a piacimento la riforma – più o meno organica – della «propria» legislazione.

Inoltre, la definizione dell'oggetto della delega al riassetto non potrebbe dedursi dal richiamo, operato dal comma 15 dell'art. 14, ai princìpi e criteri direttivi di cui all'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), non trattandosi di criteri specifici per una determinata materia.

Per le ragioni anzidette, la ricorrente insiste affinché la Corte sollevi davanti a se stessa, in riferimento all'art. 76 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 18, della legge n. 246 del 2005, dall'accoglimento della quale dovrebbe derivare la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011 e dell'intero allegato 1.

2.2.2.— La ricorrente sostiene che la propria legittimazione ad evocare parametri estranei al riparto di competenze tra Stato e Regioni discenda dal fatto che la violazione degli stessi ridonda, nel caso di specie, nella lesione delle sfere di autonomia riconosciute alle Regioni dagli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost. La materia del “turismo” appartiene infatti alla competenza residuale delle Regioni, come la Corte costituzionale ha più volte riconosciuto, e la normativa statale oggetto di impugnazione risulta finalizzata a vincolare le Regioni nell'esercizio di tale competenza nonché di rilevanti e numerose funzioni amministrative ad esse spettanti, ai sensi dell'art. 118, primo comma, Cost.

2.3.— In via subordinata, la Regione Puglia impugna alcune norme del codice del turismo, in quanto invasive delle competenze legislative o amministrative ad essa costituzionalmente attribuite.

2.3.1.— Preliminarmente, la ricorrente argomenta sull'inquadramento della materia “turismo” nella competenza residuale delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., richiamando in particolare le numerose pronunce della Corte costituzionale, successive alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, che hanno riconosciuto la competenza regionale in questo ambito (sono richiamate le sentenze n. 197 del 2003, n. 214 del 2006, n. 88 del 2007, n. 339 del 2007, n. 94 del 2008, n. 76 del 2009, n. 16 del 2010).

La stessa ricorrente riconosce, peraltro, che lo Stato, in taluni casi, è legittimato ad intervenire nella materia del turismo; ciò avviene in relazione alle materie cosiddette trasversali, quali la tutela della concorrenza, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, il coordinamento informativo statistico e informatico, ovvero quando talune funzioni amministrative non possano essere efficacemente svolte a livello regionale. In questo secondo caso, lo Stato avoca a sé l'esercizio di dette funzioni amministrative, congiuntamente alle corrispondenti funzioni legislative, secondo lo schema della cosiddetta chiamata in sussidiarietà.

Anche nella materia del turismo è dunque possibile che si realizzi tale meccanismo, come la giurisprudenza costituzionale ha affermato nelle già citate sentenze n. 76 del 2009, n. 88 del 2007 e n. 214 del 2006, ma ciò deve avvenire secondo lo «statuto» elaborato dalla stessa Corte costituzionale nelle note sentenze n. 303 del 2003 e n. 6 del 2004 (la ricorrente richiama anche le più recenti sentenze n. 165 e n. 33 del 2011, n. 278 e n. 121 del 2010).

Infine, lo Stato può disciplinare ambiti materiali che si pongono in stretta correlazione con quello del turismo o che hanno una indubbia influenza sulle attività che si riferiscono ad esso, come ad esempio nel caso delle «professioni» o dell'«ordinamento civile», cui sono riconducibili, secondo la Regione Puglia, numerose disposizioni del codice del turismo.

In sostanza, il riconoscimento della competenza legislativa residuale regionale nella materia del turismo non esclude la possibilità, per lo Stato, di incidere con proprie discipline legislative su tale settore o su settori contigui.

Nel caso di specie, però, lo Stato si sarebbe mosso nella prospettiva della «legge-quadro», e cioè della competenza concorrente in materia di turismo, esistente prima della riforma costituzionale del 2001. Pertanto, il cosiddetto codice del turismo sarebbe stato costruito «con un impianto essenzialmente distonico rispetto all'attuale assetto delle competenze».

Alla luce di quanto detto, la ricorrente sostiene che il codice del turismo non sia integralmente incostituzionale, ma lo sia solo in alcune sue norme, che vengono specificamente censurate.

2.3.2.— La Regione Puglia procede quindi all'esame delle disposizioni contenute negli artt. 2, comma 2, 8, comma 2, 16, commi 1 e 2, 20, comma 2, 21, commi 1, 2 e 3, 23, comma 1, e 24 dell'allegato 1 al d.lgs. n. 79 del 2011, e illustra i motivi di censura.

Gli argomenti svolti dalla ricorrente sono sostanzialmente analoghi a quelli sintetizzati nel punto 1.3 in riferimento al ricorso della Regione Toscana. Si può pertanto fare rinvio alla richiamata sintesi.

3.— Con ricorso notificato il 4 agosto 2011 e depositato il successivo 9 agosto (reg. ric. n. 80 del 2011), la Regione Umbria ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.lgs. n. 79 del 2011 e, in subordine, degli artt. 2, comma 2, 4, commi 1 e 2, 8, comma 2, 16, commi 1 e 2, 20, comma 2, 21, commi 1, 2 e 3, 23, commi 1 e 2, 24 e 30, comma 1, dell'allegato 1 del citato decreto legislativo, per violazione degli artt. 76, 77, primo comma, 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost., e del principio di leale collaborazione.

3.1.— La ricorrente richiama in sintesi il contenuto del d.lgs. n. 79 del 2011, e, in particolare, dell'art. 1, con il quale è approvato il «codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, di cui all'allegato 1», e quindi espone i motivi per cui la normativa in oggetto sarebbe illegittima, in quanto introdotta dal Governo in assenza di delega legislativa o, in alternativa, sulla base di una delega priva di oggetto, ovvero scaduta.

Gli argomenti svolti dalla ricorrente sono sostanzialmente analoghi a quelli sintetizzati nel punto 2 in riferimento al ricorso della Regione Puglia, a partire dal riepilogo della disciplina della delega conferita dal Parlamento al Governo con l'art. 14, commi 14, 15 e 18, della legge n. 246 del 2005, con i relativi aspetti problematici riguardanti l'interpretazione delle indicate disposizioni.

Si può pertanto fare rinvio alla richiamata sintesi con la precisazione che, a differenza della Regione Puglia, l'odierna ricorrente non chiede alla Corte di sollevare davanti a se stessa la questione di legittimità costituzionale della delega sopra richiamata.

3.2.— La Regione Umbria procede quindi ad illustrare le censure prospettate, in via subordinata, nei confronti delle disposizioni contenute negli artt. 2, comma 2, 4, commi 1 e 2, 8, comma 2, 16, commi 1 e 2, 20, comma 2, 21, commi 1, 2 e 3, 23, commi 1 e 2, 24 e 30, comma 1, dell'allegato 1.

Anche a tale riguardo, la parziale identità tra gli argomenti svolti dall'odierna ricorrente e quelli prospettati nei ricorsi delle Regioni Toscana e Puglia suggerisce di rinviare alle sintesi già svolte nei paragrafi precedenti, evidenziando nel prosieguo soltanto le ragioni di censura prospettate nei confronti delle norme contenute negli artt. 4, commi 1 e 2, e 30, comma 1, dell'allegato 1, non impugnate né dalla Regione Toscana né dalla Regione Puglia.

3.2.1.— L'art. 4, comma 1, dell'allegato 1 reca la definizione di impresa turistica, mentre il comma 2 prevede che «l'iscrizione al registro delle imprese, di cui alla legge 29 dicembre 1993, n. 580 […], ovvero al repertorio delle notizie economiche e amministrative laddove previsto, costituiscono condizione per usufruire delle agevolazioni, dei contributi, delle sovvenzioni, degli incentivi e dei benefici di qualsiasi genere ed a qualsiasi titolo riservate all'impresa turistica».

Secondo la ricorrente la previsione da ultimo indicata sarebbe lesiva della competenza regionale in materia di turismo, in quanto condiziona la concessione di benefici economici in favore delle imprese turistiche alla previa iscrizione delle stesse al registro delle imprese ovvero al repertorio delle notizie economiche e amministrative.

La violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost. risulterebbe ancor più evidente leggendo il comma 2 in combinato disposto con il comma 1 dell'art. 4, giacché limiterebbe il potere delle Regioni di erogare benefici alle sole imprese turistiche che rientrano nella definizione dettata nel comma 1, peraltro priva di riscontro nella disciplina del codice civile.

3.2.2.— L'art. 30, comma 1, dell'allegato 1 prevede che «al fine di aumentare la competitività del settore e l'offerta dei servizi turistici a favore dei visitatori nazionali ed internazionali, lo Stato promuove ogni iniziativa volta ad agevolare e favorire l'accesso ai servizi pubblici e nei luoghi aperti al pubblico dei turisti con animali domestici al seguito».

La ricorrente osserva come la norma statale realizzi l'attrazione di funzioni in materia di turismo senza che si possano scorgere ragioni di carattere unitario tali da giustificare la significativa deroga alle regole sul riparto di competenza, essendo il livello regionale del tutto adeguato all'esercizio delle predette funzioni. In ogni caso, poi, non è stata prevista alcuna forma di intesa con le Regioni, sicché sarebbe evidente la violazione degli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost., e del principio di leale collaborazione.

4.— Con ricorso notificato il 5 agosto 2011 e depositato il successivo 11 agosto (reg. ric. n. 82 del 2011), la Regione Veneto ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.lgs. n. 79 del 2011 e degli artt. 1, 2, 3, 8, 9, 10, 11, comma 1, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 21, 68 e 69 dell'allegato 1 del citato decreto legislativo, per violazione degli artt. 76, 114, 117, 118, 119 e 120 Cost.

4.1.— La ricorrente espone diffusamente le ragioni dell'impugnativa che investe in via principale l'intera normativa statale contenuta nell'allegato 1, approvato dall'art. 1 del d.lgs. n. 79 del 2011, e in subordine numerose disposizioni contenute nello stesso allegato.

La censura prospettata in via principale, finalizzata alla declaratoria di illegittimità costituzionale dell'intero «codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo» di cui all'allegato 1, è formulata in riferimento all'art. 76 Cost.: secondo la Regione Veneto il d.lgs. n. 79 del 2011 sarebbe stato emanato in assenza di delega, o comunque in violazione della delega sulla quale dichiara di fondarsi.

In proposito, la ricorrente svolge argomenti sostanzialmente riconducibili a quelli rappresentati nel ricorso proposto dalla Regione Puglia, alla cui sintesi si fa rinvio. Ciò vale anche con riguardo all'istanza formulata affinché la Corte, ove ritenesse legittimo l'esercizio della delega contenuta nell'art. 14 della legge n. 246 del 2005, sollevi dinanzi a se stessa la questione di legittimità costituzionale della normativa di delega, in particolare del citato art. 14, comma 18 (in relazione ai commi 14 e 15), per violazione degli artt. 76, 117, quarto comma, 118 e 120 Cost.

4.2.— La Regione Veneto impugna altresì singole disposizioni del cosiddetto codice del turismo, precisando che le relative censure debbono intendersi comunque estese all'art. 1 del d.lgs. n. 79 del 2011, di approvazione dell'allegato 1.

Gli artt. 1 e 2 di quest'ultimo, dai quali risulta il dichiarato intento del legislatore statale di adottare una disciplina organica della materia, senza la previsione della necessaria intesa con le Regioni, si porrebbero in contrasto con le regole del riparto di competenza e con il principio di leale collaborazione.

In particolare, il comma 2 dell'art. 2 avrebbe disposto una «generale» avocazione allo Stato della competenza legislativa in materia di turismo, stante la genericità e indeterminatezza delle esigenze unitarie ivi rappresentate. Il comma 3 dello stesso art. 2, invece, risulterebbe equivoco nella parte in cui fa riferimento all'attribuzione delle funzioni amministrative «esercitate dallo Stato di cui ai commi 1 e 2». I commi 1 e 2, infatti, non riguardano funzioni amministrative bensì competenze legislative. Ciò comporta che il citato comma 3, ove interpretato come inclusivo di tutte le funzioni amministrative riconducibili alle competenze legislative indicate nei commi procedenti, determina una significativa compressione delle competenze amministrative regionali in materia di turismo, in assenza di condizioni che ne giustifichino l'avocazione, e in attuazione di un «rovesciamento» dello schema della chiamata in sussidiarietà.

Allo stesso modo, il successivo art. 3 del cosiddetto codice del turismo, il quale impone allo Stato il compito di garantire che le persone con disabilità (motorie, sensoriali e intellettive) possano fruire dell'offerta turistica, a parità di qualità e senza aggravio di costi rispetto agli altri fruitori, determina l'avocazione di funzioni amministrative generiche in assenza di comprovata inadeguatezza delle Regioni allo svolgimento di tali funzioni. Ne deriverebbe la violazione dell'art. 118, primo comma, Cost.

La ricorrente impugna gli artt. 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15 e 16 del cosiddetto codice del turismo, con i quali sarebbe stata introdotta una disciplina di dettaglio in assenza di un titolo di competenza esclusiva statale, e in carenza dei presupposti per la chiamata in sussidiarietà.

Con gli artt. 8 e 9, le strutture ricettive sono classificate in modo analitico; l'art. 10 riserva allo Stato la fissazione di standard qualitativi e istituisce un sistema di rating associabile alle «stelle» che contrassegnano il livello attribuito agli esercizi alberghieri; con gli artt. 12, 13 e 14 sono qualificate le strutture ricettive extralberghiere, all'aperto, e di mero supporto; l'art. 15 riserva allo Stato la fissazione di standard minimi nazionali dei servizi e delle dotazioni ai fini della classificazione delle strutture ricettive; l'art. 16 prevede l'applicazione della speciale disciplina dello sportello unico, a fini di semplificazione degli adempimenti amministrativi.

Le predette disposizioni, si osserva dalla ricorrente, intervengono sulla materia già regolata dagli articoli da 22 a 43 della legge della Regione Veneto 4 novembre 2002, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo).

Peraltro, prosegue la difesa regionale, con riguardo alle funzioni amministrative di classificazione delle strutture ricettive (art. 13, comma 8), di rilascio della licenza di esercizio (art. 8, comma 2), e di ricevimento e controllo della SCIA (art. 16), non è prevista alcuna avocazione delle stesse funzioni ad autorità statali, con la conseguenza che viene meno la possibile giustificazione dell'intervento statale sul piano organizzativo, confermandosi l'avocazione della mera competenza legislativa, per disciplinare «la parte principale della materia del turismo» in sostituzione delle Regioni.

Le disposizioni impugnate si porrebbero in contrasto con gli artt. 117, quarto comma, 118 e 120 Cost.; inoltre, nella parte in cui la definizione dell'attività ricettiva è volta a specificare quali attività accessorie sono comprese nella relativa licenza di esercizio (somministrazione di alimenti e bevande, fornitura di generi di varia natura), potrebbe profilarsi la violazione delle competenze regionali nella materia del commercio, anch'essa attribuita alla competenza residuale delle Regioni.

La ricorrente procede all'esame dell'impugnato art. 11, comma 1, del cosiddetto codice del turismo, che prevede l'obbligo a carico degli operatori turistici di comunicare i prezzi praticati «secondo quanto disciplinato dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano».

In tal modo, osserva la difesa regionale, viene imposto alle Regioni di disciplinare l'obbligo a carico degli operatori, sul presupposto che le stesse Regioni dispongano del relativo potere. Ma ciò contrasta con il riparto di competenze stabilito dall'art. 117 Cost. in forza del quale la materia dei prezzi delle strutture ricettive appartiene alla competenza esclusiva dello Stato, poiché rientra nella generale competenza statale riguardante il «complesso delle strutture commerciali» (sono richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 370 e 188 del 1992).

Pertanto, il citato art. 11, comma 1, in quanto impone alle Regioni un intervento normativo nel settore, si porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo e quarto comma, Cost.

Gli artt. 18, 19, 20 e 21 del codice in esame intervengono sulla disciplina del turismo operando la definizione e classificazione degli operatori (art. 18), imponendo loro l'obbligo di assicurazione (art. 19), riservando allo Stato la fissazione dei requisiti professionali dei direttori tecnici (art. 20) e disponendo misure di semplificazione amministrativa (art. 21).

La difesa regionale evidenzia come, fatta eccezione per l'art. 20, le predette disposizioni regolino segmenti della materia disciplinati dalla già richiamata legge regionale n. 33 del 2002, negli articoli da 62 a 81, in assenza di un titolo di legittimazione dell'intervento statale.

Quest'ultimo non sarebbe giustificabile alla stregua della chiamata in sussidiarietà, ai sensi dell'art. 118 Cost., giacché non è individuata alcuna funzione amministrativa da avocare allo Stato, essendo di contro evidente l'avocazione della mera competenza legislativa al fine di disciplinare la materia in sostituzione delle Regioni; di conseguenza, le disposizioni contenute negli artt. 18, 19 e 21 si porrebbero in contrasto con gli artt. 117, quarto comma, 118 e 120 Cost.

Sono quindi esaminati gli impugnati artt. 68 e 69 del cosiddetto codice del turismo.

L'art. 68 istituisce un servizio di assistenza al turista ed uno sportello del turista, a cura del Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo, e l'art. 69 configura una procedura di gestione dei reclami, affidata al medesimo Dipartimento.

L'art. 69, comma 3, prevede che il Dipartimento comunichi l'esito dell'attività istruttoria svolta a seguito del reclamo, ma non indica quali provvedimenti possono essere adottati, di modo che vi sarebbe una «assoluta indeterminatezza quanto al potere demandato alla pubblica amministrazione», e ciò non consentirebbe di verificare la sussistenza delle condizioni necessarie per realizzare l'avocazione allo Stato di funzioni amministrative in via di sussidiarietà, ai sensi dell'art. 118 e nel rispetto dell'art. 120 Cost.

Inoltre, poiché l'art. 69, comma 4, rimanda ad un regolamento la definizione dei provvedimenti sanzionatori a carico degli operatori turistici, sarebbe violato, oltre al principio di legalità, anche l'art. 117, sesto comma, Cost. che riserva allo Stato la potestà regolamentare nelle sole materie di competenza esclusiva.

La ricorrente segnala, ancora, il mancato coinvolgimento delle Regioni nella gestione dei reclami, in violazione del principio di leale collaborazione.

La stessa ricorrente sottolinea, infine, come l'attribuzione di nuove funzioni ad una struttura amministrativa governativa, qual è il Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo, nonostante l'abrogazione della legge istitutiva del Ministero del turismo (legge 31 luglio 1959, n. 617, recante «Istituzione del Ministero del turismo e dello spettacolo») a seguito del referendum svoltosi il 18 aprile 1993, renda «se possibile ancor più evidente la generale finalità del Governo di riappropriarsi di competenze e funzioni nella materia del turismo, nonostante la scelta contraria compiuta dal legislatore costituzionale».

5.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in ciascuno dei giudizi chiedendo che le questioni prospettate siano dichiarate inammissibili e/o infondate.

La difesa statale svolge argomentazioni analoghe in tutti gli atti di costituzione, che, pertanto, possono essere esaminati congiuntamente.

5.1.— Con riferimento alle questioni promosse dalle Regioni Toscana (reg. ric. n. 75 del 2011) e Puglia (reg. ric. n. 76 del 2011), aventi ad oggetto l'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011, la difesa statale preliminarmente eccepisce l'inammissibilità dei relativi ricorsi, sul rilievo della mancata indicazione dei parametri evocati – gli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost. – nelle rispettive delibere regionali con le quali è stata autorizzata la proposizione dei ricorsi.

Analoga eccezione è formulata con riferimento alle questioni promosse dalla Regione Veneto (reg. ric. n. 82 del 2011), aventi ad oggetto sia l'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011, sia le disposizioni di cui agli artt. 1, 2, 3, 8, 9, 10, 11, comma 1, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 21, 68 e 69 dell'allegato 1 al predetto decreto. Anche in questo caso, secondo l'Avvocatura dello Stato, la delibera regionale di autorizzazione alla proposizione del ricorso non conterrebbe l'indicazione dei parametri.

Ancora in via preliminare, in riferimento alle questioni promosse dalle Regioni Toscana (ric. n. 75 del 2011), Puglia (ric. n. 76 del 2011) e Umbria (ric. n. 80 del 2011), la difesa statale eccepisce l'inammissibilità del primo motivo di ricorso nella parte in cui è richiamato il parametro, asseritamente inconferente, dell'art. 77, primo comma, Cost., a fronte dell'impugnazione di un decreto legislativo adottato sulla base di una delega del Parlamento.

5.2.— Quanto al merito, la difesa statale contesta l'affermazione delle ricorrenti secondo cui il codice del turismo sarebbe stato adottato senza alcun coinvolgimento delle Regioni. A tal proposito, l'Avvocatura generale ricorda che lo schema del decreto legislativo è stato sottoposto al parere della Conferenza unificata nella seduta del 18 novembre 2010.

In relazione all'asserita violazione delle competenze regionali in materia di turismo, il resistente non nega che, a seguito della riforma costituzionale del 2001, le Regioni abbiano acquisito una competenza legislativa residuale in materia, ma precisa come non sia venuto meno il carattere vincolante di alcuni limiti derivanti dalla legislazione statale (ad esempio, il rispetto delle norme di diritto privato, di diritto penale e di diritto processuale). A ciò si aggiungano i rilevanti condizionamenti che possono derivare dall'intervento legislativo statale in altre materie affidate espressamente alla sua competenza, esclusiva o concorrente (ad esempio, in tema di tutela della concorrenza, di tutela dell'ambiente e di governo del territorio).

In particolare, la difesa statale evidenzia come, in virtù della giurisprudenza della Corte costituzionale, non possano ricondursi all'ambito materiale del turismo le normative in tema di professioni turistiche (sentenze n. 132 del 2010, n. 271 del 2009, n. 222 del 2008 e n. 459 del 2005), di rapporti civilistici (sentenza n. 369 del 2008), di canoni d'uso per le concessioni dei beni demaniali marittimi (sentenze n. 180 del 2010, n. 94 del 2008 e n. 88 del 2007), di diritti aeroportuali (sentenza n. 51 del 2008), di bevande ed alimenti trattati e somministrati nelle aziende di agriturismo (sentenza n. 339 del 2007).

Da ultimo, l'Avvocatura generale ricorda la giurisprudenza della Corte costituzionale che ha riconosciuto la possibilità per la legge statale di attribuire funzioni amministrative al livello centrale e di regolarne l'esercizio in base ai princìpi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, pur in presenza di determinate condizioni. Al riguardo, sono richiamate le pronunzie nelle quali è stata ritenuta «attratta in sussidiarietà» la funzione legislativa in relazione a funzioni amministrative esercitate dallo Stato nella materia del turismo (sentenze n. 76 del 2009, n. 94 del 2008, n. 339 del 2007, n. 88 del 2007 e n. 214 del 2006).

A questo proposito, il resistente ritiene che l'«atteggiamento di prudenza», tenuto dalla Corte costituzionale nel riconoscere i nuovi spazi di autonomia regionale in materia di turismo, sia dovuto alla necessità di bilanciare le opposte esigenze di una più decisa regionalizzazione della materia del turismo e di un nuovo accentramento delle competenze.

Alla luce delle considerazioni di cui sopra, la difesa statale ritiene che il codice del turismo sia rispettoso dei princìpi di ragionevolezza, di adeguatezza e di leale collaborazione, cui è subordinata la chiamata in sussidiarietà.

5.3.— Quanto all'asserita carenza di delega, l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, innanzitutto, l'inammissibilità della relativa censura, trattandosi di vizio che non ridonderebbe sulle competenze legislative delle Regioni.

Nel merito, la violazione dell'art. 76 Cost. sarebbe del tutto insussistente; al riguardo, la difesa statale ritiene sufficiente richiamare il parere del Consiglio di Stato, sezioni riunite prima e normativa, 2 marzo 2010, n. 802, adunanza del 13 gennaio 2010. In particolare, il suddetto parere consentirebbe di superare i rilievi mossi dalle ricorrenti in relazione sia all'assenza di specifica delega, sia all'avvenuta scadenza del termine per l'esercizio della delega conferita con il comma 18 dell'art. 14 della legge n. 246 del 2005.

5.4.— Passando alle censure mosse alle singole norme del cosiddetto codice del turismo, l'art. 1 dell'allegato 1 non presenterebbe gli asseriti profili di illegittimità costituzionale, in
Avv. Antonino Sugamele

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