Sentenza

Litispendenza nel procedimento amministrativo. Rivalutazione monetaria e gli interessi legali spettanti sulle somme erogate con ritardo ai dipendenti pubblici.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - SENTENZA 28 febbraio 2013, n.1216
PRECEDENTI
Cons. St., sez. III, 13 settembre 2012, n. 4854; Id., sez. IV, 31 marzo 2012, n. 1924; Id., sez. V, 31 dicembre 2008, n. 6739; Id., 13 giugno 2008, n. 2964; Id., 14 aprile 2008, n. 1649; Id., sez. IV, 7 maggio 2001, n. 2565; Id., sez. V, 14 aprile 2008, nn. 1649 e 1650.
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - SENTENZA 28 febbraio 2013, n.1216 - Pres. Baccarini – est. Saltelli

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2977 del 2002, proposto da:
REGIONE PUGLIA, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Filippo Panizzolo, con domicilio eletto presso Luigi Gardin in Roma, via Laura Mantegazza, n. 24;

contro

FILOMENA VINCENZO, SAPONARO ANGELO, LOPARCO MICHELE, GIORDANO CLAUDIO, CARIOLO LUIGI, LIUZZI FRANCESCO, PISARRA DOMENICO, CARAGNANO PIETRO, FAGGIONI EDOARDO, SCIACOVELLI ANNA, ACQUAVIVA ANTONIO, SPINELLI MARTINO, OSSO ERSILIA, LANAVE VALERIA, SAMMARTINO ANNA MARIA, DI FURIO PIA, DE GIOSA FRANCESCO, LOVECCHIO ROSARIA SILVANA, ZAMPINI ADRIANA, CONGEDI SALVATORE, ORLANDO LUIGI, MANOSPERTA ANGELO, SANTORO CARMINE, PESANTE MICHELE, LIPPOLIS VITO, CORVASCE IGNAZIO, GUGLIELMI MARIA GIOVANNA, LOPEZ ANTONIO, CAPACCHIONE MICHELE, MEMEO GIOVANNI, ZITO FRANCESCO, rappresentati e difesi dall'avv. Alberto Bagnoli, con domicilio eletto presso Tommaso Manzo in Roma, via Cicerone, n. 28;
CITO GIORGIO FELICE, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PUGLIA – BARI, Sez. I, n. 4842 del 13 novembre 2001, resa tra le parti, concernente reinquadramento VI livello retributivo – funzionale;

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dei signori Antonio Acquaviva, Michele Capcchione, Pietro Caragnano, Luigi Cariolo, Salvatore Congedi, Ignazio Corvasce, Francesco De Giosa, Pia Di Furio, Edoardo Faggioni, Vincenzo Filomena, Vlaudio Giordano, Maria Giovanna Guglielmi, Valeria Lanave, Vito Lippolis, Francesco Liuzzi, Michele Loparco, Antonio Lopez, Rosaria Silvana Lovecchio, Angelo Manosperta, Giovanni Memeo, Luigi Orlando, Ersilia Osso, Michele Pesante, Domenico Pisarra, Anna Maria Sammartino, Carmine Santoro, Angelo Saponaro, Anna Sciacovelli, Martino Spinelli, Adriana Zampini e Francesco Zito;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2012 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Panizzolo e Putignano, per delega dell'Avv. Bagnoli;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

 

FATTO

1. Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sez. I, con la sentenza n. 4842 del 13 novembre 2001, accogliendo il ricorso proposto dai signori Vincenzo Filomena, Angelo Saponaro, Michele Loparco, Claudio Giordano, Luigi Cariolo, Francesco Liuzzi, Francesco Zito, Giorgio Felice Cito, Domenico Pisarra, Pietro Caragnano, Edoardo Faggioni, Anna Sciacovelli, Antonio Acquaviva, Martino Spinelli, Ersilia Osso, Valeria Lanave, Anna Maria Sammartino, Pia Di Furio, Francesco De Giosa, Rosaria Silvana Lovecchio, Adriana Zampini, Salvatore Congedi, Luigi Orlando, Angelo Manosperta, Carmine Santoro, Michele Pesante, Vito Lippolis, Ignazio Corvasce, Maria Giovanna Guglielmi, Antonio Lopez, Michele Capacchione e Giovanni Memeo, ha dichiarato il loro diritto alla corresponsione degli interessi e della rivalutazione monetaria, da calcolarsi separatamente, con decorrenza dai singoli ratei di stipendio e sino alla data di erogazione della relativa sorte capitale, sulle somme percepite a titolo di trattamento economico a seguito del reinquadramento giuridico ex ll.rr. nn. 18/74, 16/80, 22/81, 26/84, 13/88 e 22/90, nonché alla riscossione delle differenze spettanti a titolo di compenso per lavoro straordinario per effetto del predetto reinquadramento, oltre interessi e rivalutazione monetaria da calcolarsi separatamente con decorrenza dalle singole prestazioni di lavoro straordinario e sino alla data di erogazione della relativa sorte capitale, condannando la Regione Puglia al relativo pagamento.

In sintesi, essendo pacifico in punto di fatto che i ricorrenti erano stati reinquadrati nel sesto livello retributivo e funzionale con delibera della Giunta regionale n. 7750 dell'8 ottobre 1986, confermata dalla successiva delibera n. 5090 del 6 agosto 1992, secondo il predetto tribunale, non v'era dubbio che gli interessi legali e la rivalutazione monetaria spettanti sulla relativa sorte capitale (sulla cui effettiva corresponsione non vi era alcuna contestazione) decorressero dall'entrata in vigore delle singole leggi regionali in virtù delle quali gli interessati avevano conseguito l'inquadramento nella sesta qualifica funzionale e non già dalle delibere di attuazione di quelle leggi, come eccepito dalla resistente amministrazione regionale.

2. La Regione Puglia con rituale e tempestivo atto di appello ha chiesto la riforma di tale sentenza, lamentandone l'erroneità e l'ingiustizia alla stregua di tre articolati motivi di gravame, rubricati rispettivamente “Malgoverno dei principi in materia di status dei dipendenti pubblici. Difetto di motivazione. Violazione e falsa applicazione delle ll.rr. Puglia nn. 18/74, 16/1980, 22/1981, 26/1984, 13/1988 e 22/1990” (primo motivo); “Violazione e falsa applicazione dell'art. 2948 n. 4 C.C. Difetto di motivazione” (secondo motivo) e “Sotto altro profilo: Violazione e falsa applicazione dell'art. 2948 n. 4 C.C. Difetto di motivazione” (terzo motivo)”.

L'amministrazione regionale ha rilevato che i provvedimenti di (re)inquadramento del personale, attribuendo al personale uno specifico status giuridico ed economico, non hanno natura meramente cognitiva, bensì costitutiva, essendo espressione del potere autoritativo della pubblica amministrazione, così che, non potendo ridursi il loro contenuto (benché vincolato dalla norma oggettiva) ad un mero adempimento di un obbligo posto a tutela di posizione soggettive già definitive, il credito retributivo conseguente al nuovo inquadramento (quand'anche questo avesse effetto retroattivo) non deriverebbe dalla legge ed i relativi accessori (interessi legali e rivalutazione monetaria) non potrebbero che decorrere proprio dalla data del relativo provvedimento (solo quest'ultimo determinando in concreto il perfezionamento degli elementi costitutivi del credito e fissandone esattamente l'ammontare); peraltro, sempre secondo l'amministrazione appellante, il credito eventualmente vantato dagli interessati doveva considerarsi prescritto.

Quanto poi al credito relativo alle differenze spettanti a titolo di compenso per lavoro straordinario l'appellante amministrazione regionale Puglia ha osservato che esso era stato effettivamente corrisposto agli interessati, giusta delibera della giunta n. 6298 del 30 dicembre 1993, così che sul punto era cessata la materia del contendere, erroneamente non rilevata dai primi giudici.

Hanno resistito al gravame i signori Antonio Acquaviva, Michele Capacchione, Pietro Caragnano, Luigi Cariolo, Salvatore Congedi, Ignazio Corvasce, Francesco De Giosa, Pia Di Furio, Edoardo Faggioni, Vincenzo Filomena, Vlaudio Giordano, Maria Giovanna Guglielmi, Valeria Lanave, Vito Lippolis, Francesco Liuzzi, Michele Loparco, Antonio Lopez, Rosaria Silvana Lovecchio, Angelo Manosperta, Giovanni Memeo, Luigi Orlando, Ersilia Osso, Michele Pesante, Domenico Pisarra, Anna Maria Sammartino, Carmine Santoro, Angelo Saponaro, Anna Sciacovelli, Martino Spinelli, Adriana Zampini e Francesco Zito, dedudendone l'irricevibilità, l'inammissibilità e l'infondatezza.

La Regione Puglia con atto in data 22 aprile 2002 ha sostituito il proprio precedente difensore deceduto.

Le parti quindi hanno illustrato con puntuali memorie le rispettive tesi difensive: in particolare gli appellati hanno insistito particolarmente sulla nullità ed irricevibilità dell'atto di appello e sulla perenzione del ricorso.

3. Alla pubblica udienza del 27 novembre 2012, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

4. Come accennato, gli appellati nel costituirsi in giudizio hanno preliminarmente eccepito la irricevibilità e la nullità del gravame in esame, proposto dalla Regione Puglia con atto notificato il 5 aprile 2002 (giusta procura a margine rilasciata al difensore avv, Carlo De Bellis) e depositato il 16 aprile 2002: infatti, a loro avviso, essendo deceduto il predetto avv. De Bellis il 12 aprile 2002, detto deposito era da considerarsi nullo ed irrituale, con conseguente nullità della costituzione del rapporto processuale a causa della mancanza di una valida ed efficace procura (tanto più che l'amministrazione regionale non aveva provveduto al nuovo tempestivo deposito del gravame entro il 5 maggio 2002, trentesimo giorno successivo alla notifica dell'atto di appello).

L'eccezione non è meritevole di favorevole considerazione.

Va osservato in primo luogo che anche nel processo amministrativo la litispendenza si determina con la notificazione del ricorso, mentre il deposito è soltanto una condizione di procedibilità (cfr. Corte cost., ord. n. 213 e 382 del 2005).

Inoltre, né l'articolo 18, comma 1, del R.D. 17 agosto 1907, n. 642 (Regolamento per la procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato), né l‘articolo 20, comma 2, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali) e neppure l'art. 45 c.p.a., nel prevedere ai fini della costituzione del rapporto processuale il deposito del ricorso notificato, individuano, a pena di nullità o di decadenza, l'autore di tale formalità, stabilendo soltanto che essa debba essere compiuta nel termine perentorio di trenta giorni dal momento di perfezionamento dell'ultima notifica, a pena di irricevibilità.

La peculiare formulazione delle ricordate norme, in mancanza di un qualsiasi altro elemento diversamente indiziante, conduce ragionevolmente a ritenere che il deposito del ricorso notificato ai fini della valida costituzione del rapporto processuale costituisca una mera attività materiale che non deve essere necessariamente posta in essere, per la sua stessa validità, dal difensore della parte ricorrente, come sostenuto dagli appellati.

Pertanto la circostanza che, nel caso in esame, il deposito dell'appello notificato sia avvenuto quando il difensore dell'amministrazione appellante era deceduto è irrilevante ai fini della valida costituzione del rapporto processuale, essendo sufficiente che tale deposito sia stato effettuato nel termine di trenta giorni dalla notifica dell'atto.

5. Ugualmente infondata è l'eccezione di perenzione dell'appello, pure formulata dagli appellati sul presupposto della mancata presentazione nel termine biennale di due anni dal deposito del ricorso di una valida domanda di fissazione dell'udienza di trattazione, nessun effetto, a loro avviso, potendo ricollegarsi alla domanda senza data depositata il 16 aprile 2002, a firma dell'avv. De Bellis, in quanto questi era deceduto sin dal 12 aprile 2002, con la conseguenza che quella domanda era da intendersi nulla ed invalida in quanto priva di un'efficace procura ad litem.

Al riguardo è sufficiente osservare, per un verso, che non è stato minimamente contestato o posto in dubbio che la firma apposta in calce alla domanda di fissazione di udienza depositata il 16 aprile 2002 fosse effettivamente dall'avv. De Bellis, e, per altro verso, che non è implausibile che il predetto professionista avesse già predisposto tutto quanto necessario per il tempestivo e rituale deposito del gravame, ivi compresa l'istanza di fissazione d'udienza, prima del suo decesso, e che l'operazione materiale di deposito del ricorso e dell'istanza sia stata effettuata ritualmente, tempestivamente e validamente da collaboratori del suo studio, la predetta attività materiale di deposito di quegli atti presso gli uffici di segreteria del giudice adito non essendo per legge riservata, a pena di nullità, al patrocinio di avvocato.

6. Passando all'esame del merito, la Sezione osserva quanto segue.

6.1. Come emerge dalla documentazione versata in atti, i ricorrenti, tutti originariamente inquadrati nel 5° livello retributivo e funzionale della legge regionale n. 18 del 1974, per effetto di singoli atti deliberativi della giunta regionale, sono stati reinquadrati nel 6° livello retributivo e funzionale della già citata legge regionale n. 18 del 1974, con decorrenza dal 1° luglio 1974: ciò in virtù della delibera n. 7750 del 6 ottobre 1986, avente ad oggetto “Annullamento parziale deliberazioni G.R. nn. 3225 – 3340 del 1974 e n. 6302 del 1982. Inquadramento al 6° livello regionale del personale trasferito dai disciolti INAPLI – INIASA – ENALC alla Regione, o da questa direttamente assunti con mansioni di segretario dei C.R.F.P.”.

Tale atto veniva tuttavia revocato con la successiva delibera n. 7766 del 14 ottobre 1986 ed anche annullata dall'organo di controllo con la decisione n. 17294 del 28 ottobre 1986: tuttavia sia la delibera di revoca che l'atto negativo di controllo sono stati a loro volta annullati, su ricorsi degli interessati, dalle sentenze del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, nn. 908, 909 e 910 del 1989, confermate dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 145 del 1992.

Con la delibera n. 5090 del 6 agosto 1992, avente ad oggetto “Sentenza C.d.S. n. 145/92 – Inquadramento definitivo dipendenti con la qualifica di segretario e vice segretario dei centri di formazione professionale”, l'amministrazione regionale che, come si evince dalla sua lettura, aveva già preso atto della citata delibera del Consiglio di Stato concernente 35 dipendenti (segretari dei Centri di Formazione Professionale), “estendendo gli effetti del giudicato al restante personale di pari estrazione”, ha quindi provveduto all'inquadramento definitivo del personale di cui all'elenco allegato (contenente i nominativi degli originari ricorrenti) ai sensi delle ll.rr. n. 18/74, 16/80, 22/81, 26/84, 13/88 e 22/90, dando peraltro atto che “…per n. 34 unità di personale destinatarie della sentenza di secondo grado, si era già disposto l'inquadramento provvisorio giuridico ed economico a seguito della sentenza di primo grado (TAR Puglia Sez. di Lecce nn. 908, 909 e 910) con vari atti resi esecutivi, con la condizione posta dall'Organo di controllo di fare salvi gli effetti della sentenza di secondo grado”.

6.2. Ciò chiarito in punto di fatto, la Sezione è dell'avviso che il primo motivo di gravame spiegato dall'amministrazione regionale sia fondato e debba essere accolto.

6.2.1. Non può infatti minimamente revocarsi in dubbio che il reinquadramento dei ricorrenti nella sesta qualifica funzionale prevista dalla legge regionale n. 18 del 1974, in luogo della quinta qualifica funzionale originariamente loro attribuita, non costituisce mera conseguenza della meccanicistica applicazione/attuazione della indicata normativa regionale, quanto piuttosto l'effetto di una autonoma - e non obbligatoria - rivalutazione da parte dell'amministrazione regionale (giusta delibera di giunta n. 7750 del 6 ottobre 1986, revocata dalla successivo delibera n. 7788 del 14 ottobre 1986 ed annullata dall'organo tutorio con la decisione n. 17294 del 28 ottobre 1986) delle specifiche mansioni di segretario svolte nei Centri di Formazione Professionale da parte di quel personale, in parte appartenente ai disciolti enti INAPLI – INIASA – ENALC. poi trasferito alla Regione, ed in parte direttamente assunto dalla Regione a contratto, mansioni erroneamente valutate in un primo momento, come corrispondenti alla quinta qualifica funzionale.

Peraltro non è stato minimamente provato, né altrimenti addotto, che l'annullamento giurisdizionale della revoca di tale delibera di reinquadramento e della decisione del'organo tutorio (di cui alle ricordate sentenze del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, nn. 908, 909 e 910 del 1989, confermate dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 145 del 1992) abbia precisamente ed univocamente stabilito che ai ricorrenti spettasse l'inquadramento nella quinta qualifica funzionale sin dal momento dell'emanazione della legge regionale n. 18 del 1974.

6.2.2. Orbene, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal quale non vi è ragione di discostarsi, la rivalutazione monetaria e gli interessi legali spettanti sulle somme erogate con ritardo ai dipendenti pubblici, nel caso in cui il diritto patrimoniale trovi fonte direttamente in un provvedimento amministrativo, decorrono dalla data di quest'ultimo, quand'anche esso abbia efficacia retroattiva: ciò deriva dalla peculiare natura degli atti di ricostruzione di carriera o di reinquadramento (ovvero anche di attribuzione di benefici economici in modo selettivo), i quali, anche se ad effetto retroattivo, producono, allorché abbiano carattere costitutivo ed innovativo, accessori sul capitale a partire dalla data della loro emanazione in vista del contenuto di interesse legittimo sottostante della posizione sottostante (tra le più recenti, C.d.S., sez. III, 13 settembre 2012, n. 4854; sez. IV, 31 marzo 2012, n. 1924; sez. V, 31 dicembre 2008, n. 6739; 13 giugno 2008, n. 2964; 14 aprile 2008, n. 1649).

Una diversa decorrenza di tali accessori (in ragione del diverso momento perfezionativo della fattispecie) può ammettersi solo allorquando l'atto di inquadramento (o di reinquadramento) sia meramente dichiarativo (in forza di legge, di regolamento o di contrattazione collettivo) ovvero sia attuativo di un giudicato che specificamente abbia fissato la decorrenza degli accessori stessi (C.d.S., sez. IV, 7 maggio 2001, n. 2565; sez. V, 14 aprile 2008, nn. 1649 e 1650).

6.2.3. Non può dunque condividersi l'assunto dei primi giudici, secondo cui gli interessi e la rivalutazione monetaria spettanti agli interessati per effetto del reinquadramento in questione, decorrerebbero dall'entrata in vigore delle singole leggi regionali applicate, atteso che, come efficacemente e correttamente rilevato dall'amministrazione appellante, solo con il provvedimento di definitivo reinquadramento si sono perfezionati tutti gli elementi costitutivi del credito ed è stato fissato esattamente il relativo ammontare.

6.3. Le osservazioni sopra svolte escludono che possano altresì riconoscersi interessi legali e rivalutazione monetaria, pure richiesti dai ricorrenti in primo grado, sulle differenze spettanti, sempre in conseguenza del predetto reinquadramento, in relazione al compenso per lavoro straordinario svolto (dovendo peraltro precisarsi che dette differenze, come riconosciuto dagli appellati nella memoria del 24 ottobre 2012, erano state effettivamente corrisposte nel corso del giudizio di primo grado, e che a ciò consegue la declaratoria sul punto di cessazione della materia del contendere).

Invero, posto che anche per le predette differenze vale il principio sopra enunciato secondo cui il diritto al compenso per lavoro straordinario corrispondente alla sesta qualifica funzionale si è perfezionato solo con il ricordato atto di reinquadramento, non può sottacersi che, come risulta per tabulas, l'amministrazione regionale, in tempi più che ragionevoli proprio rispetto al ricordato provvedimento di reinquadramento, con delibera di giunta n. 8087 del 30 dicembre 1992 aveva già provveduto alla riliquidazione del compenso per lavoro straordinario prestato da alcune unità di personale, tra cui i ricorrenti, ai sensi della legge regionale n. 18 del 1974, nel periodo 1 luglio 1972 - 31 dicembre 1975, riapprovando poi tale delibera con la successiva n. 6298 del 30 dicembre 1993, a seguito dei chiarimenti chiesti dall'organo di controllo con la decisione n. 1855 del 5 marzo 1993.

6.4. Le osservazioni svolte in ordine all'infondatezza delle domande svolte dai ricorrenti in primo grado rende inutile l'esame del terzo motivo di gravame, con cui l'amministrazione regionale aveva eccepito in via subordinata la prescrizione delle somme eventualmente spettanti agli interessati.

7. In conclusione alla stregua delle osservazioni svolte, l'appello deve essere accolto e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dai signori Vincenzo Filomena, Angelo Saponaro, Michele Loparco, Claudio Giordano, Luigi Cariolo, Francesco Liuzzi, Francesco Zito, Giorgio Felice Cito, Domenico Pisarra, Pietro Caragnano, Edoardo Faggioni, Anna Sciacovelli, Antonio Acquaviva, Martino Spinelli, Ersilia Osso, Valeria Lanave, Anna Maria Sammartino, Pia Di Furio, Francesco De Giosa, Rosaria Silvana Lovecchio, Adriana Zampini, Salvatore Congedi, Luigi Orlando, Angelo Manosperta, Carmine Santoro, Michele Pesante, Vito Lippolis, Ignazio Corvasce, Maria Giovanna Guglielmi, Antonio Lopez, Michele Capacchione e Giovanni Memeo, dandosi altresì atto della cessazione della materia del contendere quanto alla domanda concernente il pagamento delle differenze retributive sul lavoro straordinario prestato, per effetto del disposto reinquadramento nella sesta qualifica funzionale.

La peculiarità della controversia e la sua annosità giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello proposto dalla Regione Puglia avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sez. I, n. 4842 del 13 novembre 2001, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della stessa, respinge il ricorso proposto in primo grado dai signori Vincenzo Filomena, Angelo Saponaro, Michele Loparco, Claudio Giordano, Luigi Cariolo, Francesco Liuzzi, Francesco Zito, Giorgio Felice Cito, Domenico Pisarra, Pietro Caragnano, Edoardo Faggioni, Anna Sciacovelli, Antonio Acquaviva, Martino Spinelli, Ersilia Osso, Valeria Lanave, Anna Maria Sammartino, Pia Di Furio, Francesco De Giosa, Rosaria Silvana Lovecchio, Adriana Zampini, Salvatore Congedi, Luigi Orlando, Angelo Manosperta, Carmine Santoro, Michele Pesante, Vito Lippolis, Ignazio Corvasce, Maria Giovanna Guglielmi, Antonio Lopez, Michele Capacchione e Giovanni Memeo, dandosi altresì atto della cessazione della materia del contendere quanto alla domanda concernente il pagamento delle differenze retributive sul lavoro straordinario prestato, per effetto del disposto reinquadramento nella sesta qualifica funzionale.

Dichiara interamente compensate tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.