Sentenza

Exordium praescriptionis del diritto risarcitorio. Il termine di prescrizione del diritto risarcitorio inizia a decorrere non dal momento in cui la condotta illecita o inadempiente determina ontologicamente la lesione dell’altrui diritto, bensì dal momento in cui il danneggiato può avere l’oggettiva percezione del pregiudizio e della sua rapportabilità causale all’illecito o all’inadempimento.

Corte di Cassazione Civile Ord. Sez. 3 Num. 27856 Anno 2025
Presidente: RUBINO LINA
Relatore: SPAZIANI PAOLO
Data pubblicazione: 20/10/2025ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 19077/2022 R.G.,
proposto da
Poiatti s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore;
rappresentata e difesa dagli Avvocati Angelo Cacciatore e Domenico
Cacciatore, in virtù di procura in calce al ricorso; con domiciliazione
digitale ex lege;
-ricorrente-
nei confronti di
Ministero dell’Interno, in persona del Ministro in carica; Prefettura
– Ufficio Territoriale del Governo di Trapani, in persona del
Prefetto in carica; rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura
Generale dello Stato; con domiciliazione digitale ex lege;
-controricorrenti-
nonché di Comune di Mazara del Vallo, in persona del Sindaco in carica;
rappresentato e difeso dagli Avvocati Daniela Grimaudo e Alessandro
Finazzo, in virtù di procura in calce al controricorso; con domiciliazione
digitale ex lege;
-controricorrente-
per la cassazione della sentenza n. 915/2022 della CORTE d’APPELLO
di PALERMO, pubblicata il 24 maggio 2022;
udìta la relazione svolta nella camera di consiglio del 25 settembre
2025 dal Consigliere Paolo Spaziani.
FATTI DI CAUSA
1. Con citazione notificata il 23 dicembre 2013, la società Poiatti
s.p.a. convenne in giudizio dinanzi al Tribunale di Palermo il Ministero
dell’Interno, la Prefettura (Ufficio Territoriale del Governo) di Trapani e
il Comune di Mazara del Vallo, deducendo che:
- il 18 settembre 1987, la Prefettura di Trapani aveva emesso un
decreto con cui era stata dichiarata la pubblica utilità delle opere di
ampliamento del suo stabilimento industriale, ubicato in un’area
territoriale del Comune di Mazara del Vallo, destinata, secondo il
vigente piano regolatore, a “zona industriale esistente”;
- questo provvedimento era stato seguito, in data 18 gennaio
1988, dal decreto di espropriazione, in suo favore, di un terreno di
proprietà della sig.ra Maria Licari, ubicato nella medesima area;
- avuto riguardo a tali provvedimenti, il Comune di Mazara del
Vallo, tra il 1993 e il 1997 aveva rilasciato in favore di essa società i
titoli (autorizzazione edilizia, concessione edilizia e concessione edilizia
in variante) per procedere all’edificazione delle opere di ampliamento
dell’opificio industriale;
- peraltro, successivamente alla realizzazione dei manufatti, con
sentenza del 26 febbraio 1998, il Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione Siciliana, riformando la contraria decisione del TAR
Sicilia, in accoglimento del ricorso proposto da Maria Licari, aveva
annullato gli atti della procedura espropriativa;
- con provvedimento del 16 ottobre 2000, notificatole il 19 ottobre
2000, il Comune di Mazara del Vallo, provvedendo in autotutela, aveva
annullato d’ufficio i titoli edilizi precedentemente rilasciati, sul
presupposto che l’annullamento in sede giurisdizionale del
provvedimento di espropriazione, pronunciato in via definitiva dal
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, aveva
fatto venir meno il presupposto su cui essi titoli (l’autorizzazione e le
concessioni edilizie) erano fondati, determinandone la nullità; a tale
atto era seguito, in data 20 dicembre 2000, l’ordine di demolizione dei
manufatti e di ripristino dello stato dei luoghi;
- l’atto di annullamento d’ufficio emesso dal Comune di Mazara del
Vallo era stato impugnato da essa società con ricorso al TAR Sicilia,
che, dopo averne sospeso l’efficacia, aveva tuttavia rigettato
l’impugnazione con sentenza n. 3830/2002, confermata dal Consiglio
di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana con sentenza
n.825/2005;
- nel frattempo, Maria Licari, dopo avere ottenuto l’annullamento
del decreto di espropriazione, le aveva notificato un precetto per il
rilascio dell’area, previa riduzione in pristino stato; nel giudizio di
opposizione, introdotto da essa società dinanzi al Tribunale di Marsala,
era stata emessa una sentenza non definitiva (la sentenza
n.210/2022), con cui se, da un lato, era stata dichiarata l’inefficacia
del precetto in quanto fondato su un titolo (la sentenza del giudice
amministrativo in grado d’appello del 1998) carente di una statuizione
di condanna immediatamente eseguibile, dall’altro lato era stata altresì
rigettata la sua domanda di accertamento dell’acquisto a titolo
originario della proprietà sull’area illegittimamente espropriata, per
occupazione appropriativa conseguente ad accessione invertita; questa
decisione era stata confermata sia, in appello, dalla Corte territoriale
di Palermo (con sentenza n. 599/2005) sia in Cassazione, con sentenza
di questa Corte di legittimità n. 3320/2010;
- in conseguenza di ciò, nel corso dell’anno 2008, essa società
aveva dato luogo alle opere di demolizione dei manufatti e aveva
rilasciato il fondo in favore dell’avente diritto.
Sulla base di queste deduzioni, la Poiatti s.p.a. domandò che le
amministrazioni convenute – già sollecitate in proposito con atto
stragiudiziale di messa in mora del 22 dicembre 2008, avente altresì
efficacia interruttiva della prescrizione – fossero condannate a risarcirle
le conseguenze pregiudizievoli (quantificabili, salvo diverso
accertamento, in 14.000.000 Euro, oltre interessi e rivalutazione) della
lesione dell’integrità patrimoniale occorsale a causa dell’incolpevole
affidamento sugli effetti dei provvedimenti amministrativi ampliativi
della propria sfera giuridica, poi rivelatisi illegittimi.
Le amministrazioni convenute, costituitesi in giudizio, non solo
resistettero nel merito alla domanda, ma sollevarono anche,
preliminarmente, l’eccezione di prescrizione del diritto risarcitorio
azionato, per essere decorso il termine quinquennale di cui all’art. 2947
cod. civ..
2. Con sentenza 9 settembre 2017 n. 5141, il Tribunale di Palermo
rigettò la domanda, in accoglimento dell’eccezione di prescrizione,
condannando la società attrice soccombente a rimborsare alle
amministrazioni convenute vittoriose le spese del giudizio.
Il primo giudice ritenne che già nell’anno 2000, per effetto delle
pronunce nei giudizi amministrativi e dell’atto in autotutela del Comune
di Mazara del Vallo, era stata acclarata l’illegittimità dei provvedimenti
espropriativi e abilitativi alla costruzione, sulla base dei quali la Poiatti
s.p.a. aveva eseguito le opere di ampliamento del proprio stabilimento
industriale.
Osservò che, all’esito delle vicende di annullamento amministrativo
dei predetti atti, conseguite a quelle di annullamento giurisdizionale dei
provvedimenti espropriativi, la società attrice aveva avuto tutte le
informazioni necessarie per percepire non solo i termini dell’illecito
aquiliano ma anche la sussistenza del pregiudizio da esso derivato,
sintetizzabile nella perdita della proprietà dell’area ove nel frattempo
era stato realizzato l’ampliamento dell’opificio con il susseguente
obbligo di restituirla all’avente diritto, previa demolizione dei manufatti
abusivamente eseguiti.
Precisò che sulla percepibilità del danno non incidevano le vicende
giudiziarie successive: tanto quelle verificatesi dinanzi al giudice
amministrativo in seguito all’impugnativa dell’atto comunale di
annullamento d’ufficio dei titoli edilizi, quanto quelle verificatesi
dinanzi al giudice ordinario, in seguito all’opposizione al precetto
notificato da Maria Licari e alla proposizione nei suoi confronti, da parte
della Poiatti s.p.a., della domanda di accertamento dell’acquisto della
proprietà dell’area per occupazione appropriativa.
Concluse che, pertanto, il termine di prescrizione dell’azione
risarcitoria era iniziato a decorrere, non già dalla data in cui era passata
in giudicato la sentenza del Consiglio di giustizia amministrativa che
aveva rigettato l’impugnativa dell’atto di annullamento in autotutela
dei titoli abilitativi edilizi posto in essere dal Comune, bensì dalla data
di notificazione di quest’ultimo (19 ottobre 2000), con la conseguenza
che il diritto azionato doveva reputarsi estinto per prescrizione alla data
del 19 ottobre 2005, ovverosia in epoca precedente non solo alla
notifica dell’atto di citazione (23 dicembre 2013) ma anche alla
spedizione dell’atto stragiudiziale di messa in mora (22 dicembre
2008), al quale non poteva dunque attribuirsi alcun effetto interruttivo
di una prescrizione già maturata.
3. La decisione del Tribunale di Palermo è stata integralmente
confermata dalla Corte d’appello della stessa città, la quale, con
sentenza 24 maggio 2022, n. 915, ha rigettato l’impugnazione
proposta dalla Poiatti s.p.a., condannandola alle spese del grado.
La Corte territoriale, dopo aver precisato, in iure, che la causa
petendi della domanda risarcitoria proposta dalla Poiatti s.p.a. non
risedeva nella dedotta illegittimità di un provvedimento restrittivo della
sua sfera giuridica (il provvedimento di annullamento delle concessioni
e dell’autorizzazione edilizia), bensì nella dedotta lesione
dell’incolpevole affidamento sulla legittimità di provvedimenti
ampliativi, rivelatisi invece illegittimi, ha ritenuto, de facto, che tale
lesione si fosse già manifestata – e fosse percepibile dalla danneggiata
– alla data di emissione dell’atto comunale di annullamento d’ufficio dei
titoli abilitativi edilizi (16 ottobre 2000), avuto riguardo alla circostanza
che tale atto era stato emesso in ragione dell’avvenuta caducazione
(pronunciata in via definitiva dal giudice amministrativo di secondo
grado con la sentenza del 26 febbraio 1998) degli atti della procedura
espropriativa (decreto di pubblica utilità e decreto di espropriazione)
del terreno su cui le opere assentite erano state edificate, sicché era
venuto meno il presupposto stesso dell’autorizzazione e delle
concessioni edilizie rilasciate alla società Poiatti.
Ciò posto, non avevano assunto rilievo, ai fini della prescrizione,
né l’avvenuta proposizione, da parte della Poiatti s.p.a., della domanda
di occupazione acquisitiva dell’area illegittimamente espropriata,
rigettata dalla Corte d’appello di Palermo con sentenza n.599/2005
(confermata dalla Corte di cassazione con sentenza n. 3320/2010), né
l’impugnativa del provvedimento comunale di autotutela (rigettata in
via definitiva dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana con sentenza n.825/2005), né, infine, la circostanza che
l’attività di demolizione delle opere abusive, con conseguente
restituzione in pristino stato e successivo rilascio dell’area all’avente
diritto, erano state poste in essere soltanto nel 2008.
Il termine quinquennale ex art. 2947 cod. civ. era infatti iniziato a
decorrere, ai sensi dell’art. 2935 stesso codice, dal 16 ottobre 2000 ed
era quindi inesorabilmente decorso alla data del 16 ottobre 2005, con
conseguente irrilevanza, a tale riguardo, della richiesta stragiudiziale
formulata dalla creditrice all’indirizzo delle amministrazioni debitrici in
data 22 dicembre 2008.
Confermata la statuizione di rigetto della domanda risarcitoria, la
Corte d’appello ha respinto, infine, anche il motivo di impugnazione con
cui la Poiatti s.p.a. aveva specificamente impugnato la statuizione di
condanna alle spese emessa nei suoi confronti dal giudice di primo
grado, dolendosi della omessa compensazione delle stesse; la Corte
territoriale ha reputato corretta anche su questo punto la decisione del
Tribunale, avuto riguardo alla riscontrata “evidente infondatezza” della
domanda e all’assenza di giusti motivi di compensazione: circostanze
che imponevano, anche in grado d’appello, di fare applicazione della
regola della soccombenza.
4. Avverso la sentenza della Corte panormita propone ricorso per
cassazione la Poiatti s.p.a., sulla base di tre motivi.
Rispondono con un unico controricorso il Ministero dell’Interno e la
Prefettura di Trapani – Ufficio Territoriale del Governo:
Con distinto controricorso risponde altresì il Comune di Mazara del
Vallo.
La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, ai
sensi dell’art.380-bis.1 cod. proc. civ..
Il Pubblico Ministero presso la Corte non ha presentato conclusioni
scritte.
La società ricorrente e il Comune controricorrente hanno
depositato memoria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Preliminarmente, va rilevato che il ricorso è stato sottoscritto da
due avvocati (l’Avv. Domenico Cacciatore e l’Avv. Angelo Cacciatore),
muniti di procura speciale anche disgiunta, di cui uno solo (l’Avv.
Domenico Cacciatore) risulta cassazionista; in questa situazione, la
sottoscrizione da parte dell’avvocato cassazionista (che nella
fattispecie ha proceduto personalmente alla notifica del ricorso anche
per conto dell’altro professionista) è sufficiente ai fini dell’ammissibilità,
sotto il profilo in esame, del ricorso medesimo (cfr. Cass. 12/05/2020,
n. 15165, non mass.; Cass. 16/07/2024, n. 19502; Cass. 19/07/2024,
n. 19927; Cass. 25/07/2024, n. 20738; in precedenza v. Cass.
02/01/2012, n.1, non mass.; Cass. 11/06/2008, n. 15478).
2. Va, poi, delibata l’eccezione, sollevata dal Comune
controricorrente, di improcedibilità del ricorso per essere stato
notificato alle amministrazioni resistenti presso l’Avvocatura
Distrettuale dello Stato, anziché presso l’Avvocatura Generale dello
Stato.
L’eccezione è infondata e deve essere rigettata alla luce del
consolidato orientamento secondo il quale il suddetto vizio di notifica
può essere sanato, con efficacia ex tunc, dalla costituzione in giudizio
del destinatario del ricorso, da cui si può desumere che l’atto abbia
raggiunto il suo scopo (Cass. 28/07/1997, n. 7033; Cass.12/03/2015,
n. 4977; Cass. 24/06/2020, n. 12410); nel caso di specie, poiché le
amministrazioni statali centrale e periferica intimate con il ricorso
hanno ritualmente risposto con controricorso, lo scopo della regolare
instaurazione del rapporto processuale di legittimità è stato raggiunto,
con conseguente sanatoria del vizio.
3. Con il primo motivo viene denunciata, ai sensi dell’art. 360 n. 3
cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 2935 e 2947
cod. proc. civ.
La società ricorrente censura la sentenza impugnata per aver
ritenuto che la lesione patrimoniale derivatale dall’incolpevole
affidamento sulla legittimità dei titoli abilitativi edilizi (in seguito al cui
rilascio erano state edificate opere per un valore di 13 miliardi di lire),
si era manifestata – ed era dunque oggettivamente percepibile e
riconoscibile come tale – già al momento dell’emanazione dell’atto di
annullamento in autotutela di tali titoli, omettendo di considerare: in
primo luogo, che tale provvedimento era stato impugnato e che la sua
legittimità era stata definitivamente accertata solo cinque anni più tardi
(all’esito della sentenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Sicilia del n.825/2005) sicché prima di tale decisione non
poteva ritenersi idoneo ad ingenerare la consapevolezza del venir meno
delle concessioni e dell’autorizzazione edilizie, né a legittimare pretese
risarcitorie; in secondo luogo, che anche l’occupazione acquisitiva da
parte sua dell’area (pur illegittimamente) espropriata a Maria Licari era
stata definitivamente esclusa solo nell’anno 2010, allorché la Corte di
cassazione aveva rigettato il ricorso avverso la sentenza n. 599/2005
della Corte d’appello di Palermo; in terzo luogo, che le opere di
demolizione dei manufatti realizzati in forza dei titoli abilitativi annullati
con il provvedimento in autotutela del 16 ottobre 2000 erano state
effettuate solo nel 2008, sicché prima di tale data non era possibile per
essa società avere piena conoscenza del danno subìto e della sua entità
economica né, quindi, avere contezza della pretesa risarcitoria da
azionare in giudizio.
3.1. Il motivo è inammissibile.
3.1.a. Secondo il consolidato orientamento di questa Corte, ai fini
della individuazione del termine iniziale di prescrizione del diritto al
risarcimento del danno da fatto illecito o da inadempimento, ai sensi
dell’art. 2935 cod. civ., si deve fare riferimento non al momento in cui
si è oggettivamente integrata la fattispecie di responsabilità
extracontrattuale o contrattuale, comprensiva di tutti i suoi elementi
costitutivi, compreso il danno, che può verificarsi anche in un momento
temporalmente successivo all’illecito o all’inadempimento, bensì al
momento in cui il danno si manifesta all’esterno, divenendo
oggettivamente percepibile e riconoscibile come conseguenza
dell’illecito o dell’inadempimento, secondo la diligenza di volta in volta
esigibile dal danneggiato, ai sensi dell’art. 1176 cod. civ. (cfr., ex
plurimis e con riguardo alle fattispecie più disparate: Cass. n.
13092/2025; Cass. n. 32226/2024; Cass. n. 34270/2023; Cass.
n.29859/2023; Cass. n. 16631/2023; Cass. n.31219/2022; Cass. n.
24270/2020; Cass. n. 19193/2018; Cass. n.18521/2018; Cass.
n.1889/2018; Cass. n. 22059/2017; Cass. n.18606/2016; Cass. n.
21715/2013).
Il termine di prescrizione del diritto risarcitorio, in altre parole,
inizia a decorrere non dal momento in cui la condotta illecita o
inadempiente determina ontologicamente la lesione dell’altrui diritto,
bensì dal momento in cui il danneggiato può avere l’oggettiva
percezione del pregiudizio e della sua rapportabilità causale all’illecito
o all’inadempimento.
L’individuazione del momento in cui il danno risarcibile si manifesta
all’esterno, come percepibile dal danneggiato alla stregua della
diligenza da quest’ultimo esigibile, forma oggetto di un giudizio di fatto,
rimesso al giudice del merito, censurabile in cassazione nei limiti di cui
all’art. 360 n. 5 cod. proc. civ. (cfr., sul punto specifico, Cass.
n.29859/2023, cit.; Cass. n. 16631/2023, cit.; Cass. n. 22059/2017,
cit.).
3.1.b. Nel caso in esame, la Corte d’appello, confermando il
giudizio già espresso dal Tribunale, ha correttamente ancorato
l’exordium praescriptionis del diritto risarcitorio esercitato dalla Poiatti
s.p.a. al momento della manifestazione e della percepibilità, da parte
della danneggiata, delle conseguenze pregiudizievoli del suo
incolpevole affidamento sulle concessioni e sull’autorizzazione edilizia
dichiarate illegittime.
Inoltre, nell’individuare il momento in cui, alla stregua dell’ordinaria
diligenza da essa esigibile, la danneggiata avrebbe potuto avere
l’oggettiva percezione del pregiudizio e della sua rapportabilità causale
all’illecito della pubblica amministrazione, la Corte territoriale ha
debitamente tenuto conto di tutte le circostanze del caso concreto.
Il giudice d’appello, infatti, non ha omesso di considerare né la
circostanza relativa all’impugnativa del provvedimento di annullamento
in autotutela emesso dal Comune di Mazara del Vallo (che sarebbe
stata definitivamente rigettata dal giudice amministrativo solo nel
2005), né la circostanza relativa alla proposizione, da parte della Poiatti
s.p.a., della domanda di occupazione acquisitiva (anche questa
rigettata nel 2005 dalla Corte d’appello, con sentenza confermata dalla
Corte di cassazione nel 2010), né, infine, la circostanza che alla
restituzione in pristino stato dell’area illegittimamente espropriata e al
rilascio della stessa all’avente diritto si era provveduto solo nel 2008;
questi fatti, pur debitamente considerati, sono stati peraltro
motivatamente reputati irrilevanti in funzione dell’exordium
praescriptionis dell’azione risarcitoria esercitata in giudizio, sulla base
del rilievo che le conseguenze pregiudizievoli derivanti dalla lesione
della integrità patrimoniale dell’attrice, imputabili alla illegittimità degli
atti ampliativi sui quali aveva risposto il proprio incolpevole
affidamento, si erano manifestate ed erano oggettivamente percepibili
già al momento dell’emissione del provvedimento di annullamento
d’ufficio, il quale era conseguito alla presa d’atto, da parte
dell’amministrazione comunale, che i provvedimenti relativi
all’espropriazione erano stati definitivamente annullati in sede
giurisdizionale e che, pertanto, era venuto meno lo stesso presupposto
dei titoli abilitativi da essa rilasciati, con conseguente nullità degli
stessi.
La manifestazione del danno non era dunque subordinata
all’accertamento giudiziale definitivo della legittimità dell’atto di
annullamento, poiché il pregiudizio manifestatosi (consistente nella
perdita del valore delle opere realizzate sull’area illegittimamente
espropriata e nelle spese per la sua riduzione in pristino stato) non era
quello derivante dalla (dedotta) illegittimità di tale provvedimento
restrittivo, bensì quello derivante dalla (già accertata) illegittimità – e
persino della nullità – dei precedenti provvedimenti ampliativi.
3.1.c. Al cospetto di questo motivato accertamento di merito, la
doglianza volta a ribadire che la manifestazione del pregiudizio ai fini
dell’ exordium praescriptionis, si sarebbe avuta soltanto all’esito delle
successive vicende giudiziarie che avrebbero condotto al definitivo
rigetto, da un lato, della domanda di occupazione acquisitiva, dall’altro
dell’impugnativa del provvedimento di annullamento d’ufficio dei titoli
abilitativi edilizi, al di là della formale intestazione, si traduce, non già
nella denuncia di un error iuris in iudicando per vizio di sussunzione,
bensì in un’inammissibile censura del giudizio di fatto, motivatamente
espresso dal giudice del merito nel corretto esercizio della competenza
ad esso esclusivamente riservata, come tale insindacabile in sede di
legittimità.
Ne discende l’inammissibilità del primo motivo di ricorso.
4. Con il secondo motivo viene nuovamente denunciata, ai sensi
dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli
artt. 2935 e 2947 cod. proc. civ., «sotto altro profilo».
La ricorrente deduce che, a prescindere dal giudizio di merito sulla
percepibilità del danno, il termine di prescrizione del diritto risarcitorio
azionato sarebbe potuto iniziare a decorrere soltanto dopo la
formazione del giudicato sul rigetto dell’impugnativa dell’atto di
annullamento dei titoli abilitativi edilizi; giudicato formatosi in seguito
all’emissione della sentenza n. 825/2005 del Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Sicilia.
Sostiene – richiamando, tra le altre, la pronuncia di questa Corte
n. 2187 del 1994 – che «in fattispecie come quella in esame», il
termine di prescrizione «può decorrere a tutto concedere dal momento
in cui passa in giudicato la sentenza che accerta la legittimità o
illegittimità dell’atto amministrativo».
4.1. Il motivo è infondato.
4.1.a. Il risalente – e ormai superato, anche in ragione della sua
incompatibilità con lo ius superveniens – orientamento richiamato dalla
ricorrente si riferisce alla fattispecie della lesione, ad opera della
pubblica amministrazione, di un interesse oppositivo del privato attinto
da un provvedimento amministrativo restrittivo della sua sfera
giuridica.
In tal caso, secondo questo risalente orientamento, il privato che
intendesse chiedere la condanna della pubblica amministrazione al
risarcimento dei danni derivanti dalla dedotta illegittimità del
provvedimento restrittivo (ad es., il provvedimento di revoca o
annullamento d’ufficio della concessione edilizia precedentemente
rilasciatagli), avrebbe dovuto dapprima ottenerne l’annullamento
dinanzi al giudice amministrativo (c.d. pregiudiziale amministrativa),
non potendo conoscere il giudice ordinario della dedotta illegittimità
dell’atto amministrativo e, solo successivamente a tale annullamento,
restituita al diritto soggettivo, “affievolito” dal provvedimento
illegittimo, la sua originaria consistenza (c.d. “riespansione” del
diritto), avrebbe potuto proporre dinanzi al giudice ordinario (avente
giurisdizione sui diritti soggettivi) la domanda risarcitoria. Il corollario
per cui l’inizio del decorso della prescrizione dell’azione di dannni.
andava identificato, ex art. 2935 cod. civ., nella data di passaggio in
giudicato della pronuncia di annullamento resa dal giudice
amministrativo, discendeva, dunque, dalla necessità di ottenere dal
giudice competente la declaratoria di illegittimità del provvedimento
restrittivo dannoso, quale presupposto dell’accertamento dell’illiceità
dell’operato della pubblica amministrazione e, quindi, dell’ “ingiustizia”
del danno cagionato al privato.
4.1.b. Come è noto, questa risalente impostazione è stata superata
sia in ragione dell’ampliamento delle “frontiere” del danno ingiusto ex
art. 2043 cod. civ. alle violazioni degli interessi legittimi, come tali
risarcibili, ove si traducano nella lesione dell’interesse al bene della vita
cui la posizione soggettiva del privato si correla, senza necessità di una
preventiva riespansione della stessa, già ”degradata” dall’esercizio del
potere discrezionale amministrativo, nei termini di vero e proprio diritto
soggettivo (Cass., Sez. Un., 22/07/1999, n.500); sia in ragione dello
ius superveniens, il quale, nel ridisegnare l’ambito dei rapporti tra
giudice ordinario e giudice amministrativo e delle relative giurisdizioni,
per un verso, ha attribuito quella sulla tutela risarcitoria, dato il suo
carattere rimediale e servente, al giudice della situazione soggettiva
lesa (arg. ex artt. 1, 7 e 133 del d.lgs. n. 104/2010), per altro verso,
ha mostrato una tendenziale propensione al superamento della c.d.
pregiudiziale amministrativa nei casi in cui, nella controversia su diritti
– devoluta naturaliter alla giurisdizione del giudice ordinario al di fuori
dei casi di giurisdizione esclusiva di quello amministrativo – assumano
rilevanza atti amministrativi presupposti (cfr., ad es., l’art. 63 del d.gs.
n. 165/2001 in materia di pubblico impiego).
4.1.c. A prescindere dal suo superamento in ragione della
evoluzione della giurisprudenza sui limiti del danno ingiusto e dello ius
superveniens in materia di giurisdizione, resta che l’orientamento sopra
illustrato ed invocato dalla società ricorrente aveva riguardo ad una
fattispecie del tutto diversa da quella in esame.
Nella vicenda in esame, infatti, la domanda proposta dalla Poiatti
s.p.a. (nella insindacabile interpretazione e qualificazione datane dal
giudice del merito) non ha ad oggetto il risarcimento dei danni derivanti
da un provvedimento amministrativo restrittivo di cui si assuma
l’illegittimità, bensì dei danni derivanti dall’incolpevole affidamento su
un provvedimento ampliativo, di cui ex post si rilevi l’illegittimità.
Mentre nel primo caso viene in considerazione una lesione
dell’interesse legittimo oppositivo del privato, la quale presuppone
l’accertamento definitivo dell’illegittimità del provvedimento, quale
presupposto dell’illiceità della condotta della pubblica amministrazione
e, quindi, dell’ “ingiustizia” del danno, nel secondo caso viene invece in
considerazione non già il pregiudizio derivante dalla lesione di un mero
interesse legittimo pretensivo all’ottenimento di un atto ampliativo
della propria sfera giuridica, bensì il diverso pregiudizio conseguito alla
lesione dell’incolpevole affidamento riposto su quell’atto ampliativo, poi
rivelatosi illegittimo (cfr. Cass., Sez. Un., 4/09/2015, n. 17586; Cass.,
Sez. Un., 23/01/2018, n. 1654; Cass., Sez. Un., 8/03/2019, n. 6885;
Cass., Sez. Un., 8/07/2020, n. 1423; Cass, Sez. Un., 25/05/2021, n.
14324).
Viene dunque in rilievo l’ipotesi in cui il privato invoca il
risarcimento del danno patrimoniale subìto in conseguenza della
lesione della fiducia riposta nell’osservanza, da parte della pubblica
amministrazione, delle regole che governano l’azione amministrativa:
ipotesi in cui viene fatto valere un diritto soggettivo, non un interesse
legittimo (da ultimo, Cass., Sez. Un., 25/09/2025, n. 26080, Punto 4
delle “Ragioni della decisione”) ed in cui, in via generale, l’azionabilità
della pretesa risarcitoria – al di là dell’individuazione del giudice munito
di giurisdizione: questione che qui non interessa e sulla quale v., ora,
l’appena citata Cass., Sez. Un., n.26080/2025 – non presuppone un
giudicato di annullamento del provvedimento amministrativo, in
quanto il fondamento della domanda non è l’illegittimità dell’atto, ma
la scorrettezza del comportamento della pubblica amministrazione
(cfr., ancora, Cass, Sez. Un., 25/09/2025, n. 26080, cit.; in
precedenza, v. Cass., Sez. Un., 28/04/2020, n.8236; Cass., Sez. Un.,
19/01/2023, n. 1567).
4.1.d. Al riguardo va osservato – conformemente ad un principio
reiteratamente affermato da questa Corte e ora ribadito – che
l’affidamento incolpevole può essere leso anche se il procedimento
amministrativo non sia sfociato nell’adozione di alcun provvedimento
espresso, o nel caso di adozione di un provvedimento negativo
legittimo, a conforto del fatto che le regole comportamentali operano
su un piano diverso da quello della legittimità, poiché mentre queste
ultime incidono sulla validità degli atti, le altre sono fonte di
responsabilità (Cass, Sez. Un., 25/09/2025, n. 26080, cit., Punto 5
delle “Ragioni della decisione”; Cass., Sez. Un., 28/04/2020, n.8236,
cit.; Cass., Sez. Un., 19/01/2023, n. 1567).
Ne discende che, allorché – come nella fattispecie – il danno derivi
dalla emanazione e dalla successiva rimozione in autotutela di un atto
ampliativo illegittimo, l’azionabilità della pretesa risarcitoria non
postula l’accertamento in sede giurisdizionale della legittimità di tale
rimozione (la quale si presume, avuto riguardo alla già accertata
illegittimità dell’atto rimosso), né evidentemente presuppone la
caducazione in sede giurisdizionale dell’atto amministrativo di
annullamento, dal momento che il danno di cui si invoca il risarcimento
non è imputato alla lesione delle regole dell’azione amministrativa
causata con tale atto, ma alla lesione della fiducia del privato sulla
correttezza e legittimità di tale azione già perpetrata mediante il
precedente atto, oggetto di rimozione.
Il secondo motivo di ricorso, pertanto, deve essere rigettato.
5. Con il terzo motivo viene denunciata, ai sensi dell’art. 360 n. 3
cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 91 e 92 cod.
proc. civ..
La sentenza impugnata è censurata per avere rigettato il motivo di
gravame con cui la Poiatti s.p.a. si era doluta della mancata
compensazione delle spese del primo grado di giudizio e per avere il
giudice dell’impugnazione omesso di compensare quelle del grado
d’appello.
La ricorrente, sul presupposto che l’art.92 cod. proc. civ.
prevedrebbe «espressamente» la possibilità di compensare le spese di
lite, oltre che in caso di soccombenza reciproca, nelle ipotesi di «novità
o complessità delle questioni trattate», da un lato, critica la sentenza
d’appello per aver posto a fondamento della sua condanna alle spese
la ritenuta “evidente infondatezza” della domanda da essa proposta;
dall’altro lato, sostiene che, nella vicenda in esame, le questioni
affrontate erano senz’altro «complesse», nonché «caratterizzate da
indubbie peculiarità ed estrema importanza anche sul piano
economico».
5.1. Il motivo è manifestamente inammissibile.
Va, infatti, ribadito – dando continuità ad un consolidato
orientamento di questa Corte – che la regola che deve guidare il giudice
del merito nella regolazione delle spese processuali è quella fondata
sulla soccombenza (art.91 cod. proc. civ.), mentre la compensazione,
parziale o totale, al verificarsi delle ragioni previste dall’art.92, secondo
comma, cod. proc. civ. (nella formulazione applicabile ratione
temporis), è riservata al prudente apprezzamento del giudice e trova
quindi fondamento in un potere di natura discrezionale, il cui esercizio
è di norma incensurabile in sede di legittimità e trova il suo unico limite
nell’impossibilità di porre le spese a carico della parte totalmente
vittoriosa (Cass. 24/06/2003, n. 10009; Cass. 26/11/2020, n. 26912).
La compensazione delle spese non costituisce, dunque, oggetto di
un diritto della parte ma integra una facoltà discrezionale del giudice
di merito, il quale non è tenuto a dare ragione con una espressa
motivazione del mancato uso di tale sua facoltà, con la conseguenza
che la pronuncia di condanna alle spese, anche se adottata senza
prendere in esame l'eventualità di una compensazione, non può essere
censurata in cassazione, neppure sotto il profilo della mancanza di
motivazione (Cass., Sez. Un., 15/07/2005, n. 14989; Cass.
31/03/2006, n. 7607; Cas.26/04/2019, n. 11329).
Non sussistendo, dunque, un diritto della parte soccombente ad
ottenere la compensazione delle spese, non è sindacabile la statuizione
del giudice d’appello che – come nella fattispecie – abbia confermato
la statuizione di primo grado di condanna della parte soccombente al
rimborso delle spese sostenute da quella vittoriosa nel grado
medesimo, oltre ad accertare il medesimo diritto con riguardo al grado
d’appello.
6. In definitiva, il ricorso proposto dalla Poiatti s.p.a. va rigettato
per essere inammissibili il primo e il terzo motivo e infondato il
secondo.
7. Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e
sono liquidate come da dispositivo.
8. Sussistono i presupposti processuali di cui all’art. 13, comma 1-
quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, per il versamento, da parte
della società ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo
unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso.
Condanna la società ricorrente a rimborsare alle amministrazioni
controricorrenti le spese del giudizio, che liquida, per le
amministrazioni statali, in complessivi Euro 15.000,00, oltre le spese
prenotate a debito e, per l’amministrazione comunale, in Euro
20.000,00, oltre alle spese forfetarie nella misura del 15 per cento, agli
esborsi liquidati in Euro 200,00 ed agli accessori di legge.
A norma dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002,
inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dà atto
della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da
parte della società ricorrente, al competente ufficio di merito,
dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello
previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis dello stesso art.13, ove
dovuto.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Terza Sezione
Civile, in data 25 settembre 2025.
Il Presidente
Lina Rubino