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Sentenza

Il mero sollecito di pagamento non vale ad interrompere la prescrizione...
Il mero sollecito di pagamento non vale ad interrompere la prescrizione
Cass. civ. Sez. II, Ord., (ud. 29/09/2022) 24-08-2023, n. 25226
REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MOCCI Mauro - Presidente -

Dott. CARRATO Aldo - Consigliere -

Dott. GIANNACCARI Rossana - Consigliere -

Dott. AMATO Cristina - rel. Consigliere -

Dott. POLETTI Dianora - Consigliere -

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 37557-2019 proposto da:

A.A., rappresentato e difeso dall'Avv. ANTONINO GRIPPALDI, domiciliato presso lo studio dell'Avv. Vincenzo Alberto Pennisi in ROMA, VIALE MAZZINI, N. 142;

- ricorrente -

contro

MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI, FORESTALI E DEL TURISMO, (già: Ministero delle Politiche agricole Alimentari e Forestali), in persona del ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avv. Generale dello Stato, e domiciliato presso gli uffici di quest'ultima in ROMA, alla via dei PORTOGHESI, n. 12;

- controricorrente -

e nei confronti di:

Riscossione Sicilia Spa in persona del rappresentante pro-tempore;

avverso la sentenza n. 140/2019 della Corte d'Appello di Messina, depositata il 27.02.2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 29.09.2022 dal Consigliere CRISTINA AMATO.
Svolgimento del processo

CHE:

1. Con ricorso L. 24 novembre 1981, n. 689, ex art. 22 A.A. proponeva opposizione innanzi al Tribunale di Messina avverso la cartella esattoriale di pagamento notificata il 03.06.09, con la quale l'Amministrazione odierna ricorrente intimava il pagamento della somma di Euro26.247,00 a titolo di sanzione amministrativa, per avere indebitamente percepito aiuti comunitari nel settore ovino-caprino per gli anni 1995-1996, non avendo egli la qualifica di produttore, come invece previsto dall'art. 1 Regolamento 3483/90/CEE, ma di bracciante agricolo e, con riferimento all'anno 1996, non solo non avendo lo status di produttore, ma avendo egli esibito il registro aziendale in data 27.06.2006, anzichè 30.03.2006, come previsto dalla Dir. 92/102/CEE. 1.1. A sostegno delle sue ragioni, il ricorrente lamentava di non aver ricevuto la notifica dell'ordinanza-ingiunzione n. 167/2003, notificata invece, a dire dell'Amministrazione, in data 02.04.2003 e sollecitata a mezzo raccomandate (ricevute dalla moglie convivente) in data 07.10.2006 e 19.02.2008: chiedeva, pertanto, il A.A. la dichiarazione di nullità per carenza di notifica del titolo esecutivo. Eccepiva, inoltre, la prescrizione del diritto, per essere decorso il termine quinquennale dalla violazione. Nel merito, contestava comunque di aver commesso gli addebiti per cui sono state elevate le sanzioni.

2. Il Tribunale di Messina - Sez. distaccata di Taormina - con sentenza n. 181/10 accoglieva il ricorso, e dichiarava prescritto il diritto dell'Amministrazione, in quanto la cartella impugnata era stata notificata in data posteriore alla maturazione del termine di prescrizione di cinque anni.

2.1. Avverso detta sentenza proponeva appello l'Amministrazione, deducendo che non avendo il A.A. promosso opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione nel termine di decadenza previsto dalla L. n. 689 del 1981, art. 22 gli è preclusa l'impugnazione della cartella, ammissibile solo per censurare la mancata notifica dell'ingiunzione.

3. La Corte d'Appello di Messina accoglieva il gravame: ritenendo ritualmente notificata l'ordinanza-ingiunzione, giudicava ammissibile l'atto di opposizione del A.A. avente ad oggetto la cartella esattoriale; nel merito, riteneva che alle raccomandate di sollecito di pagamento dovesse attribuirsi efficacia interruttiva della prescrizione. Il principio sancito da questa Corte, per il quale "In tema di prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute a tiolo di sanzione amministrativa, soltanto agli atti tipici del procedimento sanzionatorio può essere attribuita efficacia interruttiva della prescrizione, ai sensi della L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 28, comma 2" (Cass. n. 5063/2006) non sarebbe pertinente al caso in esame: infatti, nel rispetto degli atti tipici previsti dal processo sanzionatorio, l'Amministrazione ha ritualmente notificato il verbale di contestazione nonchè l'ordinanza-ingiunzione, cioè quegli atti procedimentali che hanno la funzione di far valere il diritto dell'amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria e costituiscono esercizio della pretesa sanzionatoria. Divenuto definitivo l'atto amministrativo con cui era stata irrogata la sanzione per mancanza di opposizione all'ordinanza-ingiunzione, deve attribuirsi efficacia interruttiva del termine di prescrizione al sollecito di pagamento effettuato con le raccomandate ricevute dal debitore, anche in considerazione del fatto che della L. n. 689 del 1981, lo stesso art. 28, comma 2, rinvia alle norme del codice civile per la disciplina dell'interruzione della prescrizione.

Avverso la sentenza della Corte d'Appello di Messina proponeva ricorso per cassazione A.A., affidandolo ad un unico motivo.

Si difendeva l'Amministrazione depositando controricorso.

In prossimità dell'adunanza il ricorrente ha depositato memoria.
Motivi della decisione

CHE:

1. Con l'unico motivo di ricorso si deduce violazione e/o falsa applicazione di norme di diritto, e segnatamente della L. n. 689 del 1981, art. 28 e art. 2943 c.c. - Rilevante ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 Ritiene il ricorrente che, in tema di sanzioni amministrative, e nel rispetto di quanto più volte affermato dal giudice di legittimità, solo gli atti tipici del procedimento previsto dalla legge per l'accertamento della violazione e per l'irrogazione e la riscossione della sanzione hanno la funzione di far valere il diritto dell'Amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria, in quanto costituiscono esercizio della pretesa sanzionatoria, con conseguente irrilevanza di atti che atipicamente possano manifestare analoga intenzione. Ciò nel rispetto del diritto di difesa costituzionalmente sancito dall'art. 24 Cost., poichè solo avverso gli atti tipici del procedimento amministrativo è consentito al destinatario dell'atto proporre ricorso, rimanendo altrimenti il cittadino assolutamente sfornito di tutela giurisdizionale nei casi di invio di atti atipici, come tali non impugnabili. Irrilevante è, dunque, la notifica dell'atto di ordinanza-ingiunzione, asseritamente avvenuta in data 02.04.2003, posto che la notifica della cartella di pagamento è avvenuta in data 03.06.2009, ossia ben oltre i cinque anni prescritti dalla L. n. 689 del 1981, art. 28. Non costituendo le lettere raccomandate atti tipici del procedimento amministrativo idonei ad interrompere il suddetto termine di prescrizione, l'obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si è estinta, a norma della L. n. 689 del 1981, art. 14, u.c..

1.1. Il motivo è fondato. In materia di sanzioni amministrative, la notificazione tempestiva rappresenta elemento costitutivo della fattispecie sanzionatoria: pertanto, la notificazione non tempestiva della cartella esattoriale rappresenta un fatto estintivo del diritto di credito per sanzione amministrativa che attiene all'agire dell'amministrazione, impedendo non certo la formazione del titolo esecutivo che si è formato ai sensi della sequenza prevista dalla L. n. 689 del 1981, artt. 14 e 17 (contestazione, presentazione del rapporto) e art. 18 (determinazione della sanzione mediante ordinanza-ingiunzione) quanto il completamento della fattispecie sostanziale che dà luogo alla pretesa sanzionatoria e che consente la riscossione coattiva. Non va perso di vista, poi, il dato normativo (L. n. 689 del 1981, art. 22) per il quale, per contrastare il titolo esecutivo rappresentato dall'ordinanza-ingiunzione, l'ordinamento mette a disposizione dell'interessato un rimedio "speciale", appositamente destinato ad evitare che divenga definitivo l'accertamento consacrato nell'ordinanza-ingiunzione. Le norme citate, pertanto, delineano una fattispecie complessa dal punto di vista sostanziale, al maturare della quale si determina l'effetto favorevole per l'amministrazione: in questa fattispecie progressiva non vi è spazio per atti estranei al procedimento nel quale si inscrive la potestà sanzionatoria, anche se con essi l'Amministrazione voglia inequivocabilmente manifestare l'intenzione di infliggere la sanzione. In particolare, non si inseriscono le missive raccomandate, strumenti privatistici di sollecito del pagamento non adeguati alla fattispecie complessa delineata. Il rinvio della L. n. 689 del 1981, art. 28, all'art. 2943, nella parte in cui attribuisce efficacia interruttiva agli atti di costituzione in mora (tra i quali rientra - come nel caso di specie - la lettera raccomandata), deve essere letto nel senso di voler escludere qualsiasi riferimento alla disciplina penale, e all'art. 160 c.p. in particolare, che (nell'ultima parte) non consente alla nuova decorrenza dei termini di superare i tempi di prescrizione espressamente indicati nell'art. 161 c.p.. Questa Corte ha avuto modo di chiarire che, in un contesto nel quale la disciplina generale della sanzione amministrativa è modellata sotto molti aspetti alla disciplina generale della sanzione penale, il richiamo alla disciplina dell'interruzione della prescrizione secondo le norme del codice civile (che consentono, invece, un'interruzione illimitata nel tempo) ha il significato di escludere la disciplina penale, prendendo a modello la regolamentazione di diritto civile. Tale modello, però, non può fare ignorare che la sanzione amministrativa è irrogata a seguito del procedimento amministrativo configurato - come si è appena detto - dalla stessa L. n. 689 del 1981, che serve a verificare l'effettiva realizzazione dell'illecito e a determinare l'entità della sanzione amministrativa, portandolo a conoscenza dell'interessato (Cass. 12.05.1995, n. 5330; conf. da: Cass., Sez. 1, n. 5798/2005).

1.2. In definitiva, il Collegio aderisce alla giurisprudenza di questa Corte secondo cui, in tema di sanzioni amministrative, ogni atto tipico del procedimento previsto dalla legge per l'accertamento della violazione e per l'irrogazione della sanzione ha la funzione di far valere il diritto dell'amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria ed è quindi idoneo a costituire in mora il debitore ai sensi dell'art. 2943 c.c. e ad interrompere la prescrizione, ma ciò sempre se e dal momento in cui l'atto sia stato notificato o, comunque, portato a conoscenza del soggetto sanzionato a mezzo ruolo (Cass., Sez. 6-2, 17812/2019; Cass. 1081/2007; Cass. 5063/2006; Cass. 17054/2005; Cass. 3124/2005; Cass. 5798/2005; Cass. 3124/2005; Cass. 22111/2004; Cass. 16060/2003; Cass. 13627/2002; Cass. 7650/1996), tale non potendo avere tale effetto le lettere raccomandate contenenti meri solleciti di pagamento.

1.3. Ritenendo fondato il motivo di doglianza, il Collegio cassa la sentenza della Corte d'Appello di Messina: il giudice del merito avrebbe dovuto riqualificare l'opposizione all'esecuzione, posto che - stante l'insussistenza del diritto ad agire in esecuzione da parte dell'Amministrazione - non era necessaria neanche l'opposizione L. n. 689 del 1981, ex art. 22.

2. Il Collegio cassa la pronuncia impugnata senza rinvio ai sensi dell'art. 382 c.p.c., u.c., con l'effetto di dichiarare estinta l'obbligazione di pagare la somma dovuta, L. n. 689 del 1981, ex art. 14, u.c..

La complessità della vicenda giustifica la compensazione delle spese del presente giudizio.
P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione, in accoglimento del ricorso, cassa la sentenza impugnata con l'effetto di dichiarare estinta l'obbligazione di pagare la somma dovuta.

Le spese sono compensate.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione Civile, il 29 settembre 2022.

Depositato in Cancelleria il 24 agosto 2023
Avv. Antonino Sugamele

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